Oleh YB. Heru Wahyu Jatmiko, M.Si.

Kedudukan Sultan dengan sangat jelas disebutkan dalam Draft RUU[1] ini pada Pasal 1 dan Pasal 9 yaitu sebagai Gubernur. Kedudukan Sultan ini dijelaskan sebagai konsekuensi dari keistimewaan Yogyakarta. Sultan sebagai Gubernur diangkat berdasarkan keturunan sehingga kekosongan jabatan sebagai akibat Sultan berhalangan tetap tidak diisi oleh orang lain (Pasal 16). Disebutkan dalam Pasal 10, DPRD mengusulkan Sultan untuk diangkat sebagai Gubernur kepada Presiden. Bila dalam waktu 3 bulan, DPRD tidak mengusulkan Sultan menjadi Gubernur, Presiden memiliki hak untuk secara otomatis mengangkat Sultan sebagai Gubernur. Pasal 11 menjelaskan lebih lanjut, bahwa bila Sultan belum memenuhi syarat sebagai Gubernur seperti yang telah ditentukan oleh undang-undang yang berlaku, maka Wakil Gubernur yang tidak lain adalah Adipati Paku Alam akan menjalankan tugas sebagai penjabat Gubernur.
Sultan sebagai gubernur memerankan 2 fungsi sekaligus yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai wakil pemerintah pusat (dekonsentrasi). Sebagai kepala daerah, Sultan hanya memiliki wewenang penuh atas bidang pertanahan, tata ruang, kebudayaan dan pariwisata (pasal 5). Dengan demikian pengaturan kewenangan penuh Sultan hanya terbatas pada 3 bidang itu, demikian juga dengan wewenang legislasi penuh yang dimilikinya bersama dengan DPRD hanya dalam lingkup 3 bidang itu saja. Wewenang selebihnya merupakan wewenang pusat. Dalam kacamata Harry J. Friedman, posisi seperti ini sama artinya menempatkan Sultan sebagai birokrat (seumur hidup).[2]
Dalam kacamata tradisional Jawa yang banyak dianut masyarakat Yogyakarta, Sultan adalah penguasa politik atas kerajaan Yogyakarta. Menempatkan Sultan sebagai birokrat merupakan sebuah penghinaan Jawa karena Sultan disamakan dengan pegawai pemerintah.[3] Tetapi dari kacamata pemerintah pusat di Jakarta, menempatkan Sultan sebagai gubernur birokrat merupakan sebuah cara untuk secara membatasi kekuasaan Sultan melalui pemberian kedudukan terhormat di daerahnya.[4]
Dari 2 sudut pandang yang berbeda itu, nampak bahwa masalah pokok dalam kedudukan Sultan adalah bagaimana menempatkan Sultan dalam kedudukannya yang terhormat dalam masyarakat Yogyakarta? Persoalan ini merupakan persoalan yang dipandang dari bawah, dari sudut masyarakat. Permasalahan mengenai kedudukan Sultan menjadi sebuah persoalan besar ketika demokratisasi menjadi gejala baru dalam masyarakat Indonesia pada umumnya, dan Yogyakarta pada khususnya. Oleh karena itu, makalah ini akan mencoba menjawab permasalahan di atas dengan menguraikan kedudukan Sultan dalam konteks Kerajaan Mataram dan permasalahan kedudukan itu dalam konteks demokratisasi. Pada akhirnya, makalah ini akan berkesimpulan bahwa kedudukan Sultan harus dipisahkan secara politik guna menjamin kedudukan terhormat Sultan di tengah masyarakat.

1. Sultan Sebagai Pemimpin Politik Kerajaan Yogyakarta

Munculnya Kasultanan Yogyakarta tidak bisa dilepaskan dari pemberontakan Pangeran Mangkubumi terhadap Paku Buwono II pada tahun 1746. Motif utama pemberontakan itu adalah kemarahan Mangkubumi atas sikap Belanda yang melecehkan kekuasaan Raja hingga Raja tidak lebih daripada sekedar boneka Belanda.[5] Sikap Mangkubumi semakin keras ketika Belanda mengangkat Paku Buwono III sebagai pengganti Paku Buwono II dan tidak mengakui kedudukan Mangkubumi sebagai Raja Mataram yang telah dinobatkan pada tahun 1749. Pemberontakannya terhadap Belanda didukung oleh seluruh rakyat Mataram. Alhasil, Gubernur Jenderal Mossel mengajak Mangkubumi dan Paku Buwono III berunding di Gianti yang akhirnya menghasilkan kesepakatan yang disebut dengan Perjanjian Gianti (13 Februari 1755)[6]. Dengan perjanjian itu, Mangkubumi memperoleh Kasultanan Yogyakarta dan bergelar Hamengku Buwono I.
Dalam pandangan Jawa, kekuasaan raja adalah kekuasaan mutlak dan menyeluruh atas rakyatnya[7]. Dengan kekuasaan itu, raja merupakan pusat kekuasaan politik karena raja memiliki otoritas tertinggi di kerajaannya. Sikap keras Mangkubumi merupakan reaksi terhadap sikap Belanda yang tidak mau menghargai kekuasaan politik yang dimiliki Raja. Reaksi yang sama juga ditunjukkan oleh Hamengku Buwono IX terhadap Belanda meskipun dengan cara yang sangat berbeda. Ia menyusun birokrasi Kasultanan Yogyakarta terpusat kepada Sultan, bukan kepada Belanda. Sudah sejak tahun 1939, Dorojatun (nama kecil HB IX) telah menolak keinginan Belanda dalam pengangkatan Pepatih Dalem karena kedudukan itu sengaja diciptakan Belanda untuk mengontrol Kasultanan Yogyakarta.[8] Keteladanan HB I dalam menentang tindakan Belanda menjadi inspirasi HB IX di saat ia menduduki posisi sebagai Raja di Kasultanan Yogyakarta.[9] P. J. Suwarno meringkaskan tindakan HB IX itu sebagai:
“1. Usaha untuk menghilangkan image para cendekiawan dan tokoh politik bahwa sultan itu selalu menjadi kaki tangan penjajah; 2. Usaha untuk melanjutkan perjuangan nenek moyangnya mengusir Belanda demi rakyat kecil agar tidak diperlakukan secara sewenang-wenang dan demi keagungan Mataram yang diduganya selalu memenuhi angan-angan pendahulunya; dan 3. Semangat nasionalisme yang ditumbuhkan oleh solidaritasnya terhadap pelayan Jawa yang dimaki-maki oleh Belanda”[10]

Kedudukan Sultan sebagai penguasa politik Kasultanan Yogyakarta menjadi sangat kentara ketika Belanda menduduki Yogyakarta pada tanggal 19 Desember 1948. Penangkapan Soekarno-Hatta bersama sejumlah menteri oleh Belanda membawa akibat dibatasinya kekuasaan Sultan oleh Belanda. Sultan hanya boleh bergerak dalam lingkungan istana. Kondisi ini menyebabkan Sultan bersama Paku Alam menyebarkan isu bahwa mereka meletakkan jabatan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Sebagai gantinya, Sultan dan Paku Alam menyatakan hanya sanggup menjadi Pemimpin Mataram bila rakyat menghendaki[11] Tindakan ini dilakukan dengan maksud untuk mengukur loyalitas rakyat Kasultanan Yogyakarta. Ternyata, rakyat seluruhnya menyatakan diri loyal terhadap pemimpin Mataram dan menolak segala kerja sama dengan Belanda.
Pengakuan rakyat atas dimilikinya kekuasaan politik Sultan tidak bisa dilepaskan dari sifat-sifat pribadinya. Sultan HB IX dikenal rakyatnya sebagai Raja yang berjuang tanpa pamrih apa pun. Usahanya menentang Belanda dan loyalitas yang disampaikannya pada Soekarno-Hatta sesaat setelah proklamasi 17 Agustus semata-mata demi rakyatnya.[12] Sifat-sifat pribadi yang baik ini dalam pandangan Jawa semakin menambah kekuasaan Raja.[13] Dalam hal ini, loyalitas rakyat harus dipandang sebagai loyalitas tradisional yaitu loyalitas rakyat kepada elit tradisionalnya.[14] Di lain pihak, kemampuan Sultan dalam menyintesakan nilai-nilai tradisional dengan nilai-nilai baru yang berkembang di jaman itu yaitu menggunakan kharismanya sebagai Raja dan semangat nasionalisme yang menjadi trend di masa itu untuk memobilisasi rakyat dalam perjuangan melawan Belanda pasca Proklamasi 17 Agustus 1945 menunjukkan kemampuan elit tradisional untuk menjadi pemimpin yang bisa diterima rakyat dalam masa transisi yang serba kacau sehingga bisa menjadi pegangan rakyat dalam masa yang sedang berubah.[15]

2. Politik Kooptasi Pusat Kepada Sultan.

Terhadap elit tradisional, elit nasional berusaha secara sistematis dan dengan sangat berhati-hati mengurangi kekuasaan elit lokal baik dengan cara yang halus maupun dengan cara kekerasan.[16] Untuk kasus Indonesia, politik kooptasi elit nasional itu sebagai akibat dari obsesi yang berlebihan terhadap bentuk negara kesatuan. Obsesi yang berlebihan ini menghasilkan identifikasi kesatuan sebagai sentralisasi dan dalam perjalanan waktu kemudian kesatuan sebagai sentralisme diberi warna keseragaman struktur pemerintahan.[17]
Politik kooptasi itu nampak dari penunjukan Sultan dalam berbagai jabatan menteri dan perdana menteri di tingkat pusat, bahkan pada masa regim Soeharto sempat menjadi Wakil Presiden. Berbeda dengan uraian P.J. Soewarno[18] yang mengatakan bahwa faktor utama pemberian jabatan di tingkat pusat kepada Sultan karena kewibawaan Sultan lebih besar daripada Soekarno-Hatta, disini penulis berpendapat bahwa faktor utama penunjukkan Sultan HB IX dalam berbagai jabatan di tingkat pusat itu merupakan bentuk politik kooptasi elit nasional terhadap Sultan. Kewibawaan Sultan yang besar sebagai elit tradisional merupakan ancaman bagi kekuasaan elit nasional dan sekaligus ancaman terhadap obsesi elit nasional akan bentuk negara kesatuan. Meskipun Sultan bersama Paku Alam telah menyatakan siap berdiri di belakang Presiden dan Wakil Presiden beberapa saat setelah proklamasi kemerdekaan dikumandangkan, ketakutan terhadap Sultan dari pihak pusat tidak bisa dihilangkan begitu saja. Elit nasional meskipun direkrut berdasarkan kapasitas nasionalisme mereka namun elit ini juga merupakan produk dari latar belakang budaya masyarakatnya[19]. Hasilnya, konsep kekuasaan Jawa yang bercorak sentralistis mewarnai konsepsi bentuk negara kesatuan dan nasionalisme.
Sebagai elit tradisional, Sultan sendiri enggan posisinya sebagai pemimpin politik Yogyakarta hilang. Tahun 1946, Sultan menolak mengesahkan Rancangan Undang-undang Pokok Daerah Istimewa Yogyakarta yang disusun oleh Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Daerah sebab dalam rancangan itu Yogyakarta tidak menjadi daerah istimewa.[20] Dalam Maklumat No.19/1946 yang dikeluarkan Sultan, menjadi jelas bahwa yang dimaksudkan dengan keistimewaan Yogyakarta tidak lain daripada kerajaan Yogyakarta.[21] Maksud dan kehendak Sultan nampak ditangkap dengan cukup baik oleh elit nasional. Maka dikeluarkanlah Undang-undang No.3 Tahun 1950 dan Undang-undang No.16 Tahun 1950 yang mengakui keistimewaan Yogyakarta dan menyerahkan 15 urusan pusat kepada Yogyakarta.[22] Namun demikian perlu dicatat bahwa ke-15 urusan rumah tangga itu jauh lebih sedikit daripada kekuasaan yang dimiliki Sultan sebagai Raja Yogyakarta. Lagi pula, sampai tahun 1959, ke-15 urusan itu belum diserahkan pusat kepada Yogyakarta.[23] Nampaknya Sultan cukup merasa puas dengan undang-undang itu meskipun ke-15 urusan belum sepenuhnya bisa direalisasikan dan kerajaan Yogyakarta disamakan dengan daerah provinsi. Hal ini terjadi karena Sultan sendiri telah sedemikian disibukkan dengan tugas-tugas baru di tingkat pusat. Lagi pula, dengan keistimewaan itu, posisi tradisional Sultan sebagai Raja tidak dibahayakan. Pemerintah pusat melestarikan kesetiaan primordial masyarakat Yogyakarta kepada Sultan dengan mengeluarkan UU No.1 Tahun 1957 yang dalam Pasal 25 menentukan jabatan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta tidak dipilih oleh DPRD tetapi diangkat oleh pemerintah pusat dari keturunan Kasultanan Yogyakarta dan oleh karena itu kedudukan Sultan tidak dapat dijatuhkan oleh DPRD. Disebutkan pula bahwa gaji serta fasilitas lainnya ditetapkan oleh pemerintah pusat.[24]
Keluarnya Penpres No.6 Tahun 1959, menghapus desentralisasi dan sebagai gantinya dilaksanakan dekonsentrasi demi menjamin terwujudnya negara kesatuan. Pergeseran dari asas desentralisasi ke dekonsentrasi dalam level lokal tidak menimbulkan protes apa pun dari Sultan sebab dalam Penpres itu ditegaskan kembali posisi tradisional Sultan sebagai Raja yang didukung dengan kesetiaan primordial rakyatnya. Asas dekonsentrasi inilah yang dalam praktek selanjutnya menjadi kebijakan pemerintah pusat terhadap daerah.

3. Keistimewaan Yogyakarta Versus Demokrasi

Dengan asas dekonsentrasi itu, pemerintah lokal menjadi administrator dari agen pemerintah pusat dan secara praktis tidak menyisakan otonomi formal apa pun kepada badan-badan lokal yang terpilih melalui pemilu.[25] Friedman mengatakan bahwa di kebanyakan negara Asia, pemerintah lokal seringkali dipandang sebagai alat birokrasi pemerintah pusat guna mengimplementasikan program di daerah.[26] Menurutnya, pemerintah lokal seharusnya memiliki kekuasaan politik agar bisa menciptakan ide-ide yang cocok dengan lingkungan lokal dan mendapat dukungan dari pusat.[27] Kekhawatiran terjadinya disintegrasi bangsa merupakan sebuah kekhawatiran yang berlebih-lebihan sebab bagaimana pun kekuatan lokal tidak sebanding dengan kekuatan yang dimiliki tingkat pusat.[28] Sultan HB IX telah membuktikan dirinya sebagai Raja yang mampu menjadi penghubung antara pusat dan daerah. Setiap perubahan dinamika politik di tingkat pusat selalu diikuti dan kemudian ditindak lanjuti dengan perubahan kebijakan di tingkat lokal. Dengan demikian, posisi Sultan menjadi jaminan dari pemerintah pusat bahwa Yogyakarta tidak akan melepaskan dirinya dari NKRI.
Perjuangan Sultan HB IX yang kemudian dilanjutkan oleh HB X saat ini untuk menuntut keistimewaan dipertahankan bukanlah perjuangan untuk menuntut pemerintahan Yogyakarta sebagai institusi politik yang demokratis sebab arah yang mau dituju adalah tetap lestarinya Kasultanan Yogyakarta. Pernyataan ini didukung oleh kenyataan bahwa letak keistimewaan selalu ditempatkan dalam koridor Sultan sebagai Gubernur secara otomatis, tanpa harus dipilih oleh rakyat atau wakil rakyat dan tanpa harus mempertanggung jawabkan pelaksanaan pemerintahannya kepada rakyat atau wakil rakyat (DPRD).[29] Jadi, keistimewaan yang diperjuangkan merupakan perjuangan menuju pada pelestarian sistem feodal yang mau mendasarkan diri pada kesetiaan primordial masyarakatnya. Oleh karena itu, perwujudan Keistimewaan Yogyakarta pada gilirannya akan menumbuhkan sentralisme kekuasaan baru dalam level lokal.[30] Tetapi bahaya ini bisa dieliminir sebab Sultan ditempatkan sebagai birokrat dari pemerintah pusat sehingga meskipun Sultan menjadi Gubernur, dia tidak memiliki kekuasaan politik apa pun atas wilayahnya selain atas 3 urusan yang disebutkan di atas.
Dalam arus demokratisasi saat ini, seharusnya perjuangan keistimewaan Yogyakarta merupakan perjuangan untuk menjadikan pemerintahan lokal Yogyakarta sebagai institusi politik, bukan sekedar agen dari birokrasi pusat yang tidak memiliki otoritas apa pun untuk berkreasi, berinisiatif dan bereksperimen dalam melakukan pemerintahan sendiri yang sesuai dengan kondisi masyarakatnya sehingga pembangunan yang dilakukan tepat sasaran dan sesuai dengan kebutuhan serta kondisi masyarakatnya.[31] Kekuasaan politik yang dimiliki Kepala Daerah merupakan kekuasaan politik yang dimiliki oleh pemerintah pusat tetapi ditransferkan kepada pemerintah daerah sehingga tanggung jawab pun beralih dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.[32] Kekuasaan pusat yang ditransferkan ditentukan oleh undang-undang dan dilindungi oleh konstitusi.[33] Dengan demikian, dari sudut demokrasi, transfer kekuasaan merupakan wujud lain dari pembagian kekuasaan sehingga kekuasaan tidak menumpuk pada satu insitusi yaitu pemerintah pusat. Dengan kekuasaan politik yang dimiliki oleh pemerintah lokal, maka partisipasi rakyat dalam pemerintahan menjadi lebih nyata sebab rakyat lebih mudah menyalurkan aspirasi dan kebutuhan mereka sehingga makna pemerintahan sebagai institusi yang menyejahterakan rakyat dapat terwujud. Partisipasi rakyat bisa dilakukan melalui pemilihan umum untuk memilih anggota legislatif dan eksekutif. Partisipasi juga lebih mudah dilakukan oleh rakyat melalui civil society pada level lokal mulai dari tahap pengambilan keputusan, proses perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi atau umpan balik sebab pemerintahan lokal merupakan institusi politik yang paling dekat dengan rakyat sebagai “konsumennya”.

4. Menuju Ke Sistem Pemerintahan DIY Yang Demokratis

Harapan untuk menuju ke sistem pemerintahan lokal yang demokratis hanya terwujud bila sistem itu menjamin keterlibatan rakyat dalam pengambilan keputusan, adanya kebebasan dan kesamaan dalam masyarakat, sistem perwakilan dan sistem pemilu.[34] Harus diakui selama ini Sultan HB IX dan HB X mampu mengakomodir prinsip-prinsip demokrasi itu dalam pemerintahannya. Namun demikian, akomodasi itu belum terinstitusionalisasikan dalam sebuah sistem yang akan menjamin keberlangsungannya, tetapi sebaliknya berlakunya prinsip-prinsip itu masih bertumpu pada sifat pribadi Sultan sendiri. Bahayanya, bila suatu saat Sultan bukan lagi sosok elit tradisional yang mampu mengakomodir prinsip-prinsip demokrasi dan lebih mementingkan prinsip-prinsip kultur feodal yang menekankan pada pemusatan kekuasaan dirinya, bisa jadi akan muncul revolusi yang akan memojokkan dan merendahkan kedudukan Sultan sendiri di hadapan rakyatnya,[35] seperti yang terjadi di Inggris dalam Glorious Revolution (1688-1689)
Jadi, dari sudut pandang rakyat, mempertahankan Sultan dalam posisinya sebagai Gubernur justru merendahkan martabat Sultan untuk masa sekarang maupun masa depan. Untuk masa sekarang dimana Sultan hanya ditempatkan dalam posisi sebagai birokrat, bukan pejabat politik, sehingga tidak memiliki kekuasaan politik apa pun. Sultan tidak lain hanyalah seorang karyawan dari sebuah institusi pemerintahan, meskipun diberi gelar “gubernur” tetapi gelar itu tidak bermakna apa pun selain makna karyawan birokrasi.[36] Untuk masa depan, kedudukan Sultan seperti yang digambarkan oleh draft RUU ini juga berpeluang menimbulkan gerakan-gerakan rakyat yang menuntut pemerintahan DIY semakin demokratis dan tuntutan ini tidak lain ditujukan kepada Sultan yang adalah Raja mereka sendiri. Gerakan semacam itu bisa berbentuk revolusi seperti yang terjadi dalam Glorious Revolution, atau demonstrasi besar-besaran dengan mengungkapkan kata-kata yang bersifat merendahkan martabat Sultan sebagai Raja seperti yang terjadi dalam Reformasi Indonesia tahun 1998. Oleh karena itu, jalan terbaik untuk menyelamatkan kedudukan terhormat Sultan dan Paku Alam adalah memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik pada level lokal.[37]
Opsi ini juga menjadi salah satu opsi dari sekian banyak opsi yang ditawarkan dalam masyarakat Yogyakarta, bahkan opsi ini paling gencar diajukan oleh sejumlah civil society di Yogyakarta. Namun disini, penulis memberikan alasan yang berbeda dan posisi yang berbeda dari opsi memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik level lokal. Bambang Purwanto menguraikan opsi ini sebagai berikut
“Kelompok lain menganggap perlu dilakukan pemisahan antara kepala daerah dan kepala pemerintahan, dengan catatan kepala daerah merupakan hak khusus yang melekat pada Sultan dan Paku Alam beserta keluarganya. Dalam konteks itu perlu dilakukan pemisahan kekuasaan antara kraton dengan pemerintahan Propinsi DIY yang berpusat di Kepatihan…… Salah satu pendapat menyatakan bahwa Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman beserta Sultan dan Paku Alam hanya akan berfungsi secara kultural dan tidak berhak mencampuri urusan politik dan pemerintahan sehari-hari Propinsi DIY. Hal itu berarti kedudukan Sultan dan Paku Alam sebagai kepala daerah hanya berfungsi simbolis, yang terpisah dengan kepala pemerintahan yang merupakan penguasa riil Propinsi DIY. Sementara itu pendapat lain menyatakan pemisahan itu hanya berlaku bagi kraton secara insititusional, sedangkan secara individu seorang Sultan atau Paku Alam masih memiliki hak politik atas Propinsi DIY.[38]

Terhadap apa yang dikemukakan di atas, perlu dicatat, Pertama, opsi seperti disebutkan di atas mendasarkan diri pada kerangka demokrasi yang mau memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik sehari-hari demi demokrasi itu sendiri, bukan demi kehormatan kedudukan Sultan dan Paku Alam sebagai Raja di Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman. Kedua, fungsi simbolis Raja sangat asing bagi budaya Jawa sebab yang ada adalah “bahwa kedudukan Raja itu sebenarnya hanya mengesahkan saja kebijakan penyelenggaraan negara” yang dibuat oleh “pepatih, para menteri dan bupati juga para sentana (kerabat raja)”.[39] Ketiga, pembedaan Sultan dan Paku Alam sebagai institusi dan individu juga merupakan sesuatu yang asing bagi masyarakat Jawa. Konsep kekuasaan Raja bagi masyarakat Jawa didasarkan pada sesuatu yang dari atas (wahyu atau tejo) atau garis keturunan atau hal-hal magis lainnya yang tertuju pada pribadi itu, pada orang yang satu dan sama. Menjadi raja adalah sesuatu pinesthi atau tinitah[40] sehingga tidak ada distingsi antara individu dan raja dalam diri Sultan dan Paku Alam. Keempat, opsi ini juga tidak melihat peran Sultan dalam masa revolusi kemerdekaan sebagai penjamin dan penghubung antara Pusat dengan Yogyakarta.
Oleh karena itu, pemisahan kedudukan Sultan dan Paku Alam harus memperhatikan dimensi historis, kultural dan politik itu sendiri. Dari segi politik, pemisahan itu memperkembangkan demokrasi. Siapa pun yang menduduki posisi Sultan Kasultanan Yogyakarta dan Paku Alam Kadipaten Pakualaman tidak boleh mencampuri urusan politik daerah. Dari segi kultural, Sultan adalah Sultan dan Paku Alam adalah Paku Alam, bukan Kepala Daerah sebab istilah itu selain tidak dikenal dalam budaya Jawa, juga akan menimbulkan salah penafsiran pada tataran yuridis. Dengan menempatkan Sultan dan Paku Alam pada posisinya sebagai Raja, mereka menempatkan dirinya pada kedudukan yang terhormat di mata masyarakat sebab menjadi pihak yang independen dan bukan lagi menjadi birokrat yang harus tunduk pada atasannya. Secara historis, kedudukan Sultan dan Paku Alam tetap mewarisi apa yang dilakukan oleh Hamengku Buwono IX yaitu sebagai penjamin bagi pusat dan masyarakat Indonesia bahwa Daerah Istimewa Yogyakarta tidak akan pernah mau terpisah dari NKRI. Secara konkret, Sultan dan Paku Alam hanya memiliki wewenang untuk melantik lembaga eksekutif dan legislatif lokal yang dipilih oleh rakyat. Pelantikan ini menjadi simbol Raja menyerahkan kuasa politik kepada mereka yang sudah dipilih oleh rakyat dan sekaligus bertindak atas nama Presiden sebagai Kepala Negara. Seperti kedudukan Ratu Belanda, Sultan juga memiliki tugas untuk memberi rekomendasi rancangan peraturan daerah yang diusulkan baik dari pemerintah daerah maupun DPRD dan menandatangani peraturan daerah yang telah dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif lokal sebagai tanda bahwa isi peraturan daerah tidak mengandung unsur-unsur separatis.
Dengan posisi Sultan dan Paku Alam seperti ini, dipandang dari bawah (baca: Rakyat), rakyat Yogyakarta memiliki peluang memperkembangkan demokrasi di tingkat lokal sebab tidak ada insitusi politik yang akan menghalangi mereka berdemokrasi. Dipandang dari kepentingan Sultan dan Paku Alam sendiri, posisi ini masih memberikan ruang bagi penyebaran pengaruh melalui kesetiaan primordial yang dimiliki rakyatnya. Dipandang dari atas (baca: Pemerintah Pusat), Sultan dan Paku Alam menghapus kekhawatiran DIY akan memisahkan dari NKRI.
Dengan diberikannya jaminan bahwa DIY tidak akan melepaskan diri dari NKRI, sebenarnya sudah tidak ada alasan lagi bagi pemerintah pusat untuk tidak mentransferkan kekuasaan dan tanggung jawab kepada pemerintah lokal DIY. Transfer kekuasaan dan tanggung jawab itu meliputi segala urusan selain urusan-urusan yang ditentukan sebagai urusan tingkat pusat seperti tercantum dalam UU RI No.22 Tahun 1999 Pasal 9 dan UU RI No.32 Tahun 2004 Pasal 10. Dengan penyerahan semua urusan kepada Pemerintah Daerah DIY selain urusan-urusan yang dikecualikan oleh Pemerintah Pusat sebagai haknya, birokrasi daerah menjadi lebih ramping, tidak perlu ada lagi lembaga tingkat pusat selain lembaga tingkat pusat yang menangani urusan pemerintah pusat saja. Sedangkan, transfer kekuasaan dan tanggung jawab ke tingkat Kabupaten akan ditentukan oleh Pemerintah DIY tergantung kesiapan masing-masing kabupaten dan strategi pencapaiannya. Semua penyerahan urusan ini dan sekaligus kedudukan Sultan dan Paku Alam, harus diatur secara detil dalam tata peraturan perundang-undangan dan sekaligus undang-undang yang sudah ada harus direvisi untuk disesuaikan dengan undang-undang pemerintah DIY.[41]

5. Rekomendasi Untuk Draft RUU Pemda DIY

Berdasarkan uraian di atas ada beberapa hal yang perlu diperbaiki dalam draft RUU Pemda DIY ini yaitu:
a. Perlu dirumuskan dengan jelas bahwa struktur Pemerintah Provinsi DIY bersifat unik karena faktor historis dan kulturalnya. Demi menghormati kedudukan Sultan dan Paku Alam, mereka berdua diberi kedudukan sebagai Raja menurut wilayah yang sudah ada sejak sebelum kemerdekaan yaitu Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman. Kedua Raja itu digaji oleh pemerintah pusat sebagai pejabat politik di tingkat pusat.
b. Kekuasaan kedua Raja itu dibatasi dengan jelas yaitu hanya melantik badan legislatif dan eksekutif yang telah dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum dan menandatangani rancangan perda yang akan diajukan dan peraturan perundang-undangan yang telah disetujui oleh wakil-wakil rakyat di daerah.
c. Fungsi kedua raja itu adalah sebagai jaminan bahwa DIY tidak akan melepaskan diri dari NKRI.
d. Pejabat politik di tingkat daerah dipilih oleh rakyat, baik anggota legislatif maupun eksekutifnya.
f. Perangkat pusat di DIY hanya sebatas urusan yang ditentukan sebagai urusan pusat dan urusan-urusan lainnya akan ditangani oleh birokrasi tingkat daerah sehingga jumlah birokrasi menjadi lebih ramping.
g. Keistimewaan Yogyakarta diletakkan pada keunikan struktrur pemerintahan lokal dan urusan yang diserahkan. DIY memiliki Sultan dan Paku Alam sebagai jaminan kesatuan DIY dengan NKRI. dan pemberian semua urusan pusat kepada DIY karena adanya jaminan itu.
h. Perlu dicantumkan dengan jelas bahwa pemerintah pusat memberikan bantuan, supervisi dan dukungan bagi terwujudnya otonomi daerah di DIY serta semua peraturan perundang-undangan yang ada yang bertentangan dengan Undang-undang DIY ini harus direvisi agar terjamin pelaksanaan otonomi daerah di DIY seperti yang terjadi di Jepang pada tahun 1995. Selama dalam proses revisi itu, pemerintah DIY berhak mengatur urusannya dengan Perda yang disusun oleh wakil-wakil rakyat di DIY.

Daftar Pustaka
Budiardjo, Miriam (Ed). Aneka Kuasa dan Wibawa. Jakarta: Sinar Harapan, 1984

Burns, Danny et al. The Politics of Decentralisation. London: The Macmillan Press Ltd, 1994

Cheema, G. Shabbir et al. (Ed). Decentralization and Development Policy Implementation in Developing Countries. London: Sage Publication, 1993.

Finkle, Jason L et al.(Ed). Political Development and Social Change. New York: John Willey & Sons, Inc., 1966
Hirst, Paul et al. (Ed). Reinventing Democracy. Oxford: Blackwell Publishers, 1996

Jha, S.N. et al.(Ed.) Decentralization and Local Politics Reading in Indian Government and Politics-2. London: Sage Publications, 1999.

Karseno, Arief Ramelan (Ed). Dari Jogja untuk Indonesia Sebuah Wacana Kebijakan Publik. Yogyakarta: Pustaka Inspect, 2004

Mehden, Fred R. von der. Politics of The Developing Nations. New Jersey:1969

Moertono, Soemarsaid. Negara dan Usaha Bina Negara Di Jawa Masa Lampau. Jakarta : Yayasan Obor, 1985

Muramatsu, Michio, et al. eds. Local Government Development in Post-war Japan. New York: Oxford University Press, 2001

Rozaki, Abdur et al. (Ed). Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta. Yogyakarta: IRE Press, 2003

Sujamto, Ir. Daerah Istimewa Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jakarta: PT. Bina Aksara, 1988

Sularto, S.T. et al. (Eds.). Federalisme Untuk Indonesia. Jakarta: Kompas, 1999

Suwarno S.H., Dr. P.J. Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemerintah Yogyakarta 1942-1974 Sebuah Tinjauan Historis. Yogyakarta: Kanisius, 1994.

Endnote:

[1] Draft RUU dari Departemen Dalam Negeri yang diberikan kepada penulis pada tanggal 15 Oktober 2006
[2] Lih. Harry J. Friedman, “Decentralized Development in Asia Local Political Alternatives”, Decentralization and Development, eds. G. Shabbir et al (London:1983), hal.41
[3] Bdk. Ir. Sujamto, Daerah Istimewa Dalam Negara Kesatuan (Jakarta:1988), hal.172-182.
[4] Lih. Fred R. von der Mehden, Politics of the Developing Nations (New Jersey: 1969), hal.78
[5] Lih. Ir. Sujamto, Op.Cit, hal. 177
[6] Ibid, hal. 181-184
[7] Lih. Soemarsaid Moertono, Negara dan Usaha Bina-Negara di Jawa Masa Lampau (Jakarta: 1985), hal.35
[8] Bdk. Dr. P. J. Suwarno S.H., Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemerintahan Yogyakarta 1942-1947 (Yogyakarta: 1994), hal.82-84
[9] Ibid, hal.86
[10] Ibid, hal.87
[11] Lih. Ibid, hal.243-251
[12] Lih. Ibid, hal.82
[13] Lih. Benedict R.O’G Anderson, “Gagasan Tentang Kekuasaan Dalam Kebudayaan Jawa, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa, ed. Miriam Budiardjo (Jakarta: 1984),hal.90
[14] Lih. Fred R. von der Mehden, Op.Cit, hal.78.
[15] Bdk. Ibid, hal.79 Teori Mehden perlu ditambahkan bahwa kekacauan itu dalam kasus Indonesia bukan hanya disebabkan oleh diperkenalkannya modernisasi tetapi juga sebagai akibat peralihan pada masa kemerdekaan.
[16] Ibid, hal.78.
[17] Lih. Andi A. Mallarangeng dan Ryaas Rasyid, “Otonomi dan Federalisme”, Federalisme Untuk Indonesia, eds. St. Sularto et al (Jakarta:1999), hal.17-21
[18] Lih. P.J. Suwarno, Op.Cit, hal.264.
[19] Lih. Lester G. Seligman, “The Role of Elites: Elit Recruitment and Political Development”, Political Development and Social Change, eds. Jason L. Finkle et al (New York:1968), hal.331
[20] Dr. P.J. Soewarno, Op.Cit, hal.218
[21] Bdk. Ibid, hal.230
[22] Lih. Ibid, hal.285-286
[23] Ibid, hal.318
[24] Ibid, hal.309
[25] Harry J. Friedman, Loc.Cit, hal.35
[26] Ibid, hal.41
[27] Ibid, hal.55
[28] S.S. Meenakshisundaram, “Decentralization in Developing Countries”, Decentralization and Local Politics Reading in Indian Government and Politics-2, eds. S.N. Jha et al (London:1999), hal.61
[29] Dalam Draft RUU itu juga tidak dicantumkan bagaimana mekanisme pertanggungjawaban Sultan kepada rakyat atau DPRD dan bagaimana seandainya Sultan melakukan tindak pidana.
[30] Bdk. Gideon Sjoberg, “Traditional and Transitional Societies Folk and “Feudal” Societies”, Political Development and Social Change, eds. Jason L. Finkle et al, hal.51.
[31] Bdk. John Stewart, “Democracy and Local Government”, Reinventing Democracy, eds. Paul Hirst et al (Oxford: 1996), hal.41
[32] Bdk. S.S. Meenakshisundaram, Loc..Cit. , hal.60. Lih. juga Andrew Heywood, Key Concepts in Politics (New York:2000), hal.237
[33] Ibid, hal.58
[34] Lyman Tower Sargent, Contemporary Political Ideologies A Comparative Analysis ( Illinois:1978 ), hal.33
[35] Bdk. . Fred R. von der Mehden, Op.Cit, hal.76
[36] Lih. Dr. P.J. Suwarno, S.H. Op.Cit, hal.188. Struktur masyarakat Kasultanan Yogyakarta terbagi menjadi 3 yaitu bangsawan (bandara), pegawai (abdidalem) dan rakyat jelata (kawuladalem). Sultan dalam tradisi Jawa termasuk golongan bangsawan, bukan pegawai (abdidalem) seperti dalam asas dekonsentrasi.
[37] Lih. Bambang Purwanto, “Kata Pengantar Keistimewaan Yang Sarat Beban Sejarah”, Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta, eds. Abdur Rozaki et al (Yogyakarta: 2003) hal. xii-xiv
[38] Ibid, hal. xii-xiii
[39] Ir. Sujamto, Op.Cit, hal.176. Sujamto mengutip pembicaraan antara Paku Buwono II dengan Pangeran Mangkubumi dari catatan kaki M.C. Riklefs, Jogyakarta Under Sultan Mangkubumi1749-1792, Oxford : Toronto Press, 1974, hal. 42.
[40] Bdk. Soemarsaid Moertono, Op.Cit , hal.19
[41] Lih. Michio Muramatsu et al, “Understanding Japanese Intergovernmental Relations: Perspectives, Models, and Salient Characteristics,” Local Government Development in Post-war Japan, eds. Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, Ikuo Kume (New York: 2001), hal. 18. Di Jepang, pelaksanaan UU Otonomi Daerah diikuti dengan revisi 500 undang-undang yang sudah ada agar sesuai dengan UU Otonomi Daerah. Pemerintah Pusat Jepang menyerahkan 398 urusannya kepada Pemerintah Daerah dari 561 urusan yang ada.