“LONCENG KEMATIAN” MORALITAS POLITIK?

Oleh Ahmad Suhelmi dan Heru Wahyu Jatmiko

Dalam praktik kehidupan politik terminologi Machiavellisme sangat populer. Karena popularitasnya itu, Machiavelliame dimaknai dan diinterpretasikan secara amat beragam. Maka, tidak mengherankan dalam berbagai polemik dan perdebatan, terminologi Machiavellisme menimbulkan kontroversi berkepanjangan. Namun demikian, satu hal yang jelas: terminologi Machiavellisme dianggap merujuk pada metode, cara dan praktik politik “kotor”, kejam, bengis, dan tidak bermoral. Dalam politik Machiavellisme dianggap identik dengan ajaran-ajaran Iblis (Rapar 1991:1).

Tapi apakah sesungguhnya pengertian Machiavellisme itu? Mengapa Machiavellisme dianggap sebagai metode iblis dalam meraih dan mempertahankan sebuah kekuasaan? Apa yang menarik dan membedakan pemikiran Machiavelli dengan pemikiran para filosof sebelumnya? Benarkah Machiavellisme merupakan ‘lonceng kematian’ moralitas politik? Tulisan ini mencoba menjelaskan dan menganalisis masalah-masalah tersebut.

Asal Muasal Machiavellisme

Dari perspektif sejarah pemikiran politik, istilah Machiavellisme merujuk pada pengertian bahwa cara-cara dan tindakan serta praktik politik kekuasaan hendaknya jangan disangkutpautkan dengan etika moralitas. Politik jangan dikaitkan dengan kebaikan atau keburukan. Apalagi dikaitkan dengan moralitas agama (Suhelmi 2001:132).

Bila Machiavellisme diartikan demikian, maka sesungguhnya secara substantif, Machiavellisme telah ada dan berkembang setua praktik politik dalam sejarah peradaban manusia. Usia Machiavellisme setua tradisi dan praktik politik atau bahkan sejak timbulnya kejahatan pertama yang dilakukan oleh anak-anak manusia. Dalam pengertian substantif, Machiavellisme telah dipraktikkan oleh Qabil, putra Nabi Adam a.s, manusia pertama di muka bumi ini. Kisah praktik Machiavellisme Qabil diceritakan dalam Al Quran maupun Al Kitab (bible) dengan sedikit perbedaan. Sekilas, ketika Nabi Adam a.s ingin menikahkan putra-putrinya, terjadi sengketa antar kakak beradik: Qabil dan Habil. Qabil (dalam Al Kitab disebut Kain) iri hati dan dengki kepada Habil karena calon istri adiknya itu lebih cantik dari calon istrinya.

Maka kemudian timbul dendam dalam diri Qabil. Ia berusaha dengan segala cara untuk mendapatkan apa yang diinginkannya, sekalipun kemudian ia harus membunuh Habil. Maka dibunuhlah Habil, demi mencapai cita-citanya itu. Inilah praktik nyata Machiavellisme dalam fase kehidupan manusia yang paling primitif.

Dari kisah di atas, kita ketahui bahwa Machiavellisme telah eksis jauh sebelum kelahiran Machiavelli sendiri. Pandangan, pemikiran dan praktik-praktik “menghalalkan segala cara untuk mencapai tujuan” (The end justifies the means) dalam perjuangan merebut dan mempertahankan kekuasaan sesungguhnya telah diakui eksistensinya sejak zaman manusia purba. Di zaman Yunani Kuno, cara-cara “politik kotor” telah dipakai untuk meraih kekuasaan. Itu tercatat dalam karya Thuaydides, History of the Peloponnesian War. Demikian juga dengan para penulis zaman Romawi yang mengakui terjadinya kerusakan moral yang parah dalam setiap pergumulan kekuasaan di Imperium Romawi. Cicero dan Tacitus bahkan membenarkan penyelewengan-penyelewengan moral kalau hal itu dilakukan demi kebaikan dan kepentingan publik (utilitas rei publicae) (Sabine 1961: 166-167).

Siapakah Machiavelli itu?

Niccolo Machiavelli adalah anak zaman Renaisans yang dilahirkan di Florence, Italia pada 03 Mei 1469 M dan wafat 21 Juni 1527. Pada 1498 M, ketika Florence menjadi sebuah Republik, ia memperoleh jabatan pemerintahan yang bertanggung jawab atas kebijakan-kebijakan negara, di antaranya menyangkut masalah pertahanan negara dan hubungan-hubungan luar negeri (Skinner 1981:6-9) Namanya pun kemudian mencuat sebagai seorang politisi ulung. Di tahun 1500, ia ditugaskan sebagai diplomat ke Perancis. Di negeri ini Machiavelli mengamati bagaimana penguasa Perancis menjalankan kekuasaan dan menyatukan rakyatnya.

Dalam masa karirnya sebagai politikus dan diplomat, Machiavelli juga penah bertemu dengan Cesare Borgia. Ia sangat kagum dan terinspirasi dengan cara Cesare Borgia memperoleh dan mempertahankan kekuasaannya. Dalam sebuah kesempatan, Machiavelli menyaksikan sendiri bagaimana Cesare Borgia membantai komandan-komandan tentaranya di Sinigaglia. Mereka dibantai karena dianggap telah berkhianat kepada Borgia. Dengan pembantaian itu, habis musuh-musuh Cesare Borgia dan ia pun merasa aman dengan kekuasaannya. Machiavelli mengagumi Cesare Borgia sebagaimana ditulis dalam karyanya “On the Manner Adopted by the Duke Valentino to Kill Vitellezo”.

Menurut Machiavelli, cara dan metode Cesare Borgia dalam mempertahankan kekuasaan dan menangani para pengkhianatnya mestilah dijadikan contoh bagi setiap penguasa, khususnya penguasa Italia yang terobsesi untuk memperkuat dan menyatukan negeri itu. Penguasa jangan ragu-ragu untuk ‘menghabisi’ musuh-musuhnya jika hal itu diperlukan demi negara atau kepentingan publik. Meski mengagumi Cesare Borgia, Machiavelli juga senang ketika ia mengetahui kemudian bahwa Cesare Borgia dipenjarakan oleh Paus Julius II karena dianggap ‘memberontak terhadap Kristus’ (agama Kristen dan kekuasaan gereja).

Mengapa Identik Dengan Machiavelli?

Pertanyaannya sekarang adalah –meskipun pemikiran, praktik dan cara-cara politik kotor- telah eksis sejak zaman purba, mengapa hal demikian selalu (kerap) diidentikkan dengan Niccolo Machiavelli, sang pemikir politik zaman Renaisans Italia itu? Apa yang unik dari tokoh ini sehingga praktik-praktik ‘politik kotor’ identik dengan namanya?

Pertama, terminologi “Machiavelisme” dan “Machiavellian” muncul pertama kali karena terbitnya The Prince (Il Principe atau Sang Penguasa) pada 1500-an M. Sebuah karya yang ditulis Machiavelli pada mulanya untuk ‘merebut hati’ keluarga penguasa Medici. Dengan menulis buku itu, Machiavelli berharap bisa direkrut kembali sebagai pejabat negara dalam pemerintahan Medici di Italia ketika itu. Tapi, upaya itu gagal. Machiavelli harus menerima kenyataan dirinya tetap diasingkan (dan sebelumnya disiksa, 1513) oleh penguasa Medici.

Sekali pun gagal ‘merebut hati’ penguasa Medici, buku The Prince berhasil memperoleh popularitas di kalangan publik Italia. Hal itu karena The Prince memberikan wacana baru tentang bagaimana cara memperoleh dan mempertahankan sebuah kekuasaan. The Prince merekomendasikan untuk menggunakan kebengisan, pengkhianatan, kekejaman dan ‘cara-cara iblis’ demi meraih kekuasaan politik. Machiavelli sangat mengagumi Cesare Borgia yang mempraktikkan pengkhianatan, penyiksaan dan pembunuhan sebagai cara meraih dan mempertahankan kekuasaan (Russell 1988:70). Dalam perspektif Machiavellian, metode Cesare Borgia sangat efektif dalam meraih dan mempertahankan kekuasaan.

Kedua, Machiavelli merupakan pemikir yang termasuk paling ilmiah dan sistematis merumuskan bagaimana memperoleh dan mempertahankan kekuasaan dengan prinsip ‘menghalalkan segala cara demi mencapai tujuan’ (Plamenatz 1963:3). Sebelum Machiavelli, memang telah banyak pemikir dan filosof politik yang mengkaji masalah kekuasaan politik. Misalnya, Plato, Aristoteles, Augustinus, dan Thomas Aquinas. Namun, pemikiran mereka tentang kekuasaan politik masih sangat normatif dan idealistik. Teori-teori kekuasaan yang mereka kemukakan umumnya hanyalah abstraksi-abstraksi teoritis yang jauh dari realitas empiris.

Teori kekuasaan Machiavelli bersifat ilmiah dan realistik. Machiavelli merekonstruksi teori-teori yang berdasarkan observasinya atas fakta-fakta empiris yang benar-benar terjadi (Butterfield 1967:47-66). Dalam hal ini Machiavelli adalah seorang empirisist. Ia tidak membangun teori-teorinya di atas angan-angan dan abstraksi-abstraksi kosong. Pengalamannya sebagai negarawan dan diplomat ulung telah memberikan banyak pengetahuan berharga tentang arti sebuah kekuasaan bagi seorang penguasa negara. Pemikirannya tentang kekuasaan juga sistematis. Dalam menjelaskan apa dan bagaimana meraih serta mempertahankan kekuasaan, Machiavelli menggunakan logika yang runtut dan beraturan. Tidak melompat-lompat (Plamenatz 1963:ix).

Ketiga, Machiavelli membedakan secara tegas antara kepentingan-kepentingan kekuasaan dengan prinsip-prinsip moralitas. Keduanya merupakan domain yang berbeda (Suseno: 1986:8). Dalam melakukan praktik kekuasaan misalnya, seorang penguasa tidaklah harus terikat dengan prinsip-prinsip moralitas. Concern seorang penguasa adalah bagaimana ia bisa meraih kekuasaan dan mempertahankannya. Prinsip-prinsip moralitas –kebaikan dan keburukan- boleh saja dipakai sejauh ia bermanfaat bagi upaya penguasa memperoleh dan mempertahankan kekuasaannya. Dan sebaliknya, moralitas boleh diabaikan demi kepentingan yang sama. Dalam karya monumentalnya, The Prince, Machiavelli menasehatkan para penguasa untuk memiliki sifat-sifat rubah (fox) dan singa (lion). Rubah adalah hewan yang cerdik dan lincah. Indera penciumannya tajam dalam mendeteksi jebakan terhadap dirinya. Untuk menghindari para pengkhianat, seorang penguasa harus pandai seperti rubah, agar tidak terjebak oleh musuh-musuhnya.

Penguasa bisa menghindari jebakan dengan cara-cara yang halus. Kalau cara rubah tidak efektif, maka ‘cara singa’ bisa dilakukan. Seorang penguasa jangan segan-segan untuk menggunakan ‘tangan besi’, kekerasan, kekejaman (penyiksaan dan pembunuhan) untuk menaklukkan lawan-lawan politiknya.

Namun, Machiavelli juga menyarankan agar sebisa mungkin ‘cara singa’ dihindari. Akan jauh lebih baik bagi penguasa untuk ‘merebut hati’ rakyat atau lawan-lawan politiknya. Inilah yang disebut prinsip Utilitarisme dan Realisme menurut Machiavelli.

Disinilah letak perbedaan radikal antara Machiavelli dengan para filosof sebelumnya. Umumnya para filosof merekomendasikan keadilan, kejujuran, simpati, kasih sayang, dan kebajikan-kebajikan moral lainnya sebagai cara untuk memperoleh kekuasaan. Disini pulalah letak perbedaan radikal pengertian virtue (kebajikan) Machiavelli dengan para filosof sebelumnya. Virtue dalam perspektif Plato, Aristoteles dan agama Kristen selalu merujuk pada kebajikan-kebajikan moral dan kearifan (wisdom) seorang penguasa. Bagi Machiavelli tidak. Virtue sangat tergantung pada kepentingan kekuasaan semata. Bila cara-cara bermoral efektif dalam memperoleh dan mempertahankan kekuasaan, maka hal itu bisa merupakan virtue. Sama halnya bila cara-cara immoral (tidak bermoral) efektif untuk tujuan serupa, maka cara-cara itu pun bagian dari virtue.

Kesatuan Negara : Moralitas Tertinggi

Pertanyaannya sekarang adalah apakah itu virtue? Machiavelli memakai istilah virtue dari para pemikir sebelumnya tetapi memberi makna yang baru dari istilah itu. Virtue adalah komitmen total (lahir-batin) seseorang atau masyarakat pada kebesaran dan kejayaan negara (Strathern 1997:59). Dengan memaknai istilah virtue seperti itu, Machiavelli menempatkan negara sebagai norma tertinggi dalam politik. Negara harus berada di atas segala-galanya. Oleh karena itu, sesuai dengan prinsip Machiavelli sendiri yaitu “menghalalkan segala cara untuk mencapai tujuan” (The end justifies the means), cara-cara penguasa dalam menjalankan kekuasaannya harus berorientasi pada kebesaran dan kejayaan negara. Cara-cara apa pun yang diambil oleh penguasa akan dibenarkan bila negara tetap eksis. Sebaliknya cara-cara yang menurut ukuran norma moral baik tetapi membawa kehancuran negara akan dikatakan oleh Machiavelli sebagai cara yang tidak baik. Atau bila memakai istilah Machiavelli, cara-cara yang bisa membawa kepada kebesaran negara merupakan virtue sedangkan cara-cara yang sebaliknya dikatakan sebagai tidak memiliki virtue.

Negara yang jaya dan besar adalah negara yang disegani oleh banyak negara-negara lain. Istilah disegani diartikan oleh Machiavelli bukan hanya dihormati, tetapi juga ditakuti dan bisa dimintai bantuan perlindungan. Agar negara itu disegani, negara harus kaya dan memiliki wilayah kekuasaan yang besar. Ia juga harus memiliki tentara yang kuat yang terbentuk dari rakyat sendiri melalui wajib militer. Ia juga harus memiliki penguasa yang cakap dan cerdik sehingga bisa mempertahankan kekuasaan dari rong-rongan konspirasi maupun usaha-usaha kudeta yang dilancarkan dengan bantuan negara asing. Dan yang lebih penting lagi, ia harus memiliki rakyat yang taat pada penguasa dan siap membela negara dan penguasa dari segala ancaman yang membahayakan eksistensinya.

Machiavelli berpikir bahwa usaha untuk membuat negara jaya dan besar harus dimulai dari rakyat. Tetapi Machiavelli tidak pernah memberikan nasehat kepada rakyat agar memiliki virtue itu. Machiavelli selalu meletakkan tanggung jawab penanaman virtue itu pada penguasa. Dalam bukunya yang berjudul The Discourse, Machiavelli mengatakan bahwa rakyat tidak pernah salah. Kehancuran negara sebagai akibat dari tidak dimilikinya virtue di dalam diri rakyat adalah kesalahan sepenuhnya dari penguasa.

Untuk menanamkan virtue itu, Machiavelli memberikan beberapa nasehat kepada penguasa. Pertama, agar penguasa berbaik-baik dengan rakyat. Kebaikan penguasa pada rakyat akan membuat rakyat cinta pada penguasa dan dengan demikian akan membela penguasa manakala penguasa terancam kedudukannya. Penguasa yang dicintai rakyat akan berimplikasi secara positif terhadap eksistensi negara. Ketidakstabilan politik akan membuat negara menjadi lemah, tidak berdaya, sehingga akan mudah dihancurkan, bahkan dijadikan jajahan oleh negara lain.

Kedua, agar penguasa melaksanakan hukum secara konsisten, tidak pandang bulu. Machiavelli memberikan contoh Brutus yang menjatuhkan hukuman mati kepada anak-anaknya karena mereka terbukti berkonspirasi untuk menggulingkan kekuasaan ayahnya. Machiavelli juga menegaskan bahwa hukum tidak boleh mempertimbangkan jasa-jasa yang sudah diberikan kepada negara. Seorang pahlawan bisa dan bahkan harus dijatuhi hukuman bila ia terbukti bersalah. Penegakkan hukum secara konsisten dan tidak pandang bulu ini bermaksud menanamkan rasa takut kepada rakyat agar mereka taat kepada hukum dan penguasa. Penguasa adalah orang yang memiliki otoritas untuk menegakkan hukum. Hukum yang adil akan memberi efek ganda: ketaatan rakyat pada hukum dan kecintaan rakyat pada penguasa.

Ketiga, agar penguasa menggunakan agama secara utilitarian (Suhelmi 2001:138-141). Machiavelli yakin bahwa agama memberikan efek yang lebih ampuh daripada hukum. Ia berasumsi bahwa dorongan manusia untuk takut pada Tuhan lebih besar kekuatannya daripada ketakutan manusia pada hukum. Oleh karena itu, penguasa harus menggunakan agama sebagai sarana untuk mencapai tujuan. Agama harus mengabdi kepada kepentingan negara. Agama harus membuat rakyat taat pada hukum dan penguasa. Agama harus membuat orang berlomba-lomba untuk berjasa kepada negara. Agama harus membuat prajurit yakin akan menang dalam medan pertempuran. Machiavelli membenci agama Kristen karena agama Kristen terlalu mementingkan kontemplasi dan mati raga. Sebaliknya, ia memuji agama Romawi karena agama Romawi mendorong rakyat untuk menjadikan negaranya besar dan jaya.

Keempat, agar penguasa menciptakan militia (tentara rakyat) melalui program wajib militer. Ketaatan sempurna kepada hukum dan penguasa serta kecintaan sejati kepada negara akan tercapai bila rakyat menjadi militer. Dalam bukunya yang berjudul The Art of War, Machiavelli mengatakan bahwa di dalam militer, rakyat akan ditanamkan motivasi taat pada hukum dan penguasa melalui penanaman disiplin yang keras. Mereka akan sangat loyal kepada penguasa dan kepada negara. Karena itu, Machiavelli menasehati penguasa agar proses perekrutan dilakukan sedemikan rupa sehingga seluruh rakyat pada akhirnya terekrut dalam program wajib militer ini.

Machiavelli sangat mengagung-agungkan program wajib militer ini karena dengan program ini, virtue sejati akan tertanam di hati sanubari seluruh komunitas politik. Bila virtue sejati telah tertanam, maka keberuntungan (fortune) tidak akan lagi bisa mengubah nasib negara. Negara akan tetap eksis, bahkan berjaya dan menjadi besar karena virtue sejati ini. Penguasa, para elit politik dan rakyat akan sehati sepikir satu sama lain. Mereka tidak akan berkelahi atau saling mengganjal satu sama lain karena mereka akan memfokuskan diri pada bagaimana membuat negara besar dan berjaya.

Dengan demikian, kesatuan negara terwujud karena adanya virtue. Tetapi kesatuan itu bukan kesatuan yang pasif. Dalam The History of Florence, Machiavelli memuji perdebatan dan perselisihan pendapat karena perbedaan pendapat itu akan membawa kemajuan negara. Tetapi pujian itu dilontarkan Machiavelli dengan pengandaian bahwa seluruh komunitas politik telah memiliki virtue tersebut. Sebab, bila virtue belum ada, maka perbedaan akan menyebabkan perpecahan. Komunitas politik itu hanya akan memperjuangkan kepentingan pribadi masing-masing dan tidak mempedulikan kepentingan negara. Penomorsatuan kepentingan pribadi, yang diistilahkan Machiavelli sebagai korupsi, menjadi sumber pokok dari kehancuran negara. Kesatuan negara yang berimplikasi kepada kebesaran dan kejayaan negara hanya tercapai bila komunitas politik sudah tidak korup lagi.

Cita-cita Machiavelli pada kesatuan negara tidak berhenti sampai di sini. Ia masih mengangan-angankan adanya kesatuan Italia. Dalam bagian terakhir The Prince, ia mendesak Paus Leo X yang berasal dari keluarga Medici agar menggunakan kekuasaan gerejawi yang dimilikinya untuk segera mempersatukan Italia yang saat itu terpecah-pecah dalam beberapa kerajaan (Hörnqvist 2004:253-263). Ia memakai prinsip utilitarian agama untuk mempersatukan Italia dengan sebuah pertanyaan retorika : bila masyarakat Italia yang beragama Kristen itu begitu takut kepada Paus, mengapa Paus Leo X tidak memanfaatkan ketakutan orang Italia untuk mempersatukan Italia dengan wibawa agama Kristen?

“Lonceng Kematian” Moralitas Politik?

Berdasarkan logika pemikiran Machiavelli yang menempatkan negara pada kedudukan tertinggi, apakah Machiavellisme tidak bermoral? Bila perkataan “menghalalkan segala cara untuk mencapai tujuan” (The end justifies the means) ditempatkan dalam konteks kepentingan pribadi, jelas sebagai tindakan yang tidak bermoral. Machiavelli pun akan mengutuk perbuatan ini sebagai perbuatan yang korup, yang akan menghancurkan kesatuan negara dan eksistensi negara secara keseluruhan. Machiavelli mengungkapkan prinsip tersebut dalam konteks yang lebih luas yaitu kepentingan negara. Perdebatan mengenai moralitas politik Machiavellisme masih berlangsung. Memutuskan ‘ya’ atau ‘tidak’ bukanlah persoalan yang mudah.

Meski demikian, ada beberapa hal yang penting digarisbawahi dari Machiavellisme ini. Pertama, politik harus diabdikan kepada kepentingan negara dan bukan kepentingan pribadi. Politik harus bisa membawa negara menjadi besar dan jaya. Mengikuti tradisi Aristotelianisme dan tradisi renaisans, politik adalah seni untuk memajukan negara. Berbagai macam cara dihalalkan asal negara menjadi besar dan jaya.

Kedua, negara adalah sebuah komunitas umat manusia. Bila negara lemah dan kemudian hancur atau terjajah oleh negara lain, maka akan terjadi kesengsaraan dalam komunitas umat manusia itu. Politik harus mengambil langkah-langkah yang perlu untuk menghindari kesengsaraan komunitas manusia itu dengan berbagai macam cara. Komunitas manusia itu akan bahagia bila hidup dalam negara yang kuat.

Ketiga, kecintaan pada negara dan menomorsatukan kepentingan negara di atas segala-galanya di dalam hati sanubari masing-masing individu pada komunitas itu adalah syarat utama terwujudnya negara yang kuat. Sebaliknya, bila komunitas itu dipenuhi dengan sikap-sikap yang korup, atau mementingkan kepentingan pribadi, maka negara berada dalam posisi yang terancam.

Keempat, penguasa adalah pribadi yang cakap dan cerdik. Ia merupakan pribadi ulung yang bisa menggunakan berbagai macam cara untuk membuat negaranya menjadi besar dan jaya. Ia adalah ahli militer, penegak hukum yang adil, politikus yang cerdik dan diplomat yang ulung. Penguasa adalah orang yang memiliki kelebihan dalam hal virtue daripada yang lain. Ia merupakan pribadi yang memiliki virtue yang lebih daripada yang dimiliki rakyatnya. Ia adalah orang yang terbaik di komunitasnya, yang dipilih rakyat tanpa memandang keturunan maupun usia.

Kelima, kecakapan dan kecerdikan penguasa nampak dalam praktek. Dalam The Prince, Machiavelli menekankan sedapat mungkin seorang penguasa menggunakan cara-cara yang bermoral. Hanya bila cara-cara itu tidak mungkin untuk menyelamatkan negara, barulah penguasa bisa menggunakan cara-cara yang tidak bermoral. Dengan demikian, cara-cara tidak bermoral merupakan alternatif kedua, bukan alternatif pertama dalam pengambilan keputusan untuk bertindak.

Lalu, berdasarkan kelima hal tersebut di atas, apakah Machiavellisme tidak bermoral? Apakah Machiavellisme masih menggemakan suara “lonceng kematian” moralitas politik?

KEPUSTAKAAN

Butterfield, Herbert. The Statecraft of Machiavelli. New York: Collier Books, 1967.

Hale, J.R. Machiavelli and Renaissance Italy. New York:Collier Books, 1960.

Hörnqvist, Mikael. Machiavelli and Empire. Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

Machiavelli. Sang Penguasa Surat Seorang Negarawan Kepada Pemimpin Republik. Terj. C. Woekirsari. Jakarta: Gramedia, 1987.

Machiavelli. The Discourse. Terj. Leslie J. Walker, S.J. New York: Penguin Books, 1978.

Machiavelli, Niccolò. The Art of War. Terj. Neal Wood. Cet. ke-2. Cambridge: Da Capo Press, 1965.

Machiavelli, Niccolò. The Prince. Terj. Luigi Ricci. Cet. ke-7. Oxford : Mentor Books, 1957.

Plamenatz, John. Man and Society A Critical Examination of Some Important Social and Political Theories from Machiavelli to Marx. London: Longmans, 1963.

Rapar, J.H. Filsafat Politik Machiavelli. Jakarta: CV. Rajawali, 1991.

Russell, Bertrand. Kekuasaan Sebuah Analisis Sosial Baru. Terj. Hasan Basari. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1988.

Sabine, George H. A History of Political Theory. Third Ed. New York: 1991.

Skinner, Quentin. Machiavelli. Oxford: Oxford University Press, 1981.

Strathern, Paul. 90 Menit Bersama Machiavelli. Terj. Frans Kowa. Jakarta: Penerbit Erlangga, 1997.

Suseno, Franz Magnis. Kuasa dan Moral. Jakarta: Gramedia, 1986.

Suhelmi, Ahmad. Pemikiran Politik Barat Kajian Sejarah Perkembangan Pemikiran Negara, Masyarakat dan Kekuasaan. Jakarta: Gramedia, 2001.

Ahmad Suhelmi

Dosen Ilmu Politik FISIP UI. Memperoleh gelar Ph. D. dalam ilmu politik dari Department of Political Science International Islamic University Malaysia

Heru Wahyu Jatmiko

Alumni mahasiswa S-2 Ilmu Politik FISIP UI

DUALISME HUKUM DALAM IMPLEMENTASI OTSUS PAPUA

Oleh Heru Wahyu Jatmiko

Munculnya Undang-undang RI Nomer 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Propinsi Papua merupakan sebuah kompromi politik antara pihak pemerintah pusat dengan masyarakat Papua. Di satu sisi, pemerintahan pusat menginginkan Papua tetap bertahan sebagai bagian dari NKRI tetapi di sisi lain masyarakat Papua menginginkan kemerdekaan, lepas dari NKRI. Masyarakat Papua sangat meyakini bahwa kemerdekaan Papua merupakan satu-satunya jalan bagi mereka untuk dapat berkembang menjadi maju dan modern, seperti halnya yang dicapai oleh wilayah-wilayah lain, terutama di Pulau Jawa.

Para elit politik Papua sepakat bahwa satu-satunya alasan tuntutan merdeka masyarakat Papua adalah ketertinggalan pembangunan propinsi Papua bila dibandingkan dengan propinsi-propinsi lain. Sementara itu, sumber kekayaan alam Papua yang begitu melimpah banyak tersedot ke Jakarta sedangkan mereka sendiri tidak menikmati hasil sedikit pun dari kekayaan alam yang ada di tanah mereka.[1] Kesadaran akan akar masalah itu menjadi titik tolak bagi perumusan Undang-undang RI Nomer 21 Tahun 2001 tentang Otsus Papua.

Undang-undang tersebut memberikan otonomi seluas-luasnya terhadap pemerintah daerah Papua untuk mengatur urusannya sendiri kecuali urusan-urusan yang ditentukan sebagai urusan tingkat pusat seperti tercantum dalam Pasal 4 UU RI Nomer 21 Tahun 2001 yaitu kewenangan bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, moneter dan fiskal, agama, dan peradilan. Dalam bidang perekonomian, otonomi khusus itu juga secara eksplisit menginginkan agar perekonomian Papua dibangun berbasiskan pada ekonomi kerakyatan dengan mengedepankan penghormatan terhadap masyarakat adat atau masyarakat setempat. Penghormatan terhadap masyarakat adat dan atau masyarakat setempat itu meliputi pemberian kesempatan seluas-luasnya kepada masyarakat adat untuk berpartisipasi di bidang pembangunan perekonomian (Pasal 42 ayat 1 dan 4), penanaman modal atau investasi di wilayah Papua harus mengakui dan menghormati hak-hak masyarakat adat setempat (Pasal 42 ayat 2), perundingan penanaman modal dilakukan oleh tiga pihak yaitu pemerintah daerah, investor dan masyarakat adat (Pasal 42 ayat 3). Sementara itu, masyarakat adat memiliki hak-hak yang dilindungi oleh undang-undang tersebut yaitu hak ulayat masyarakat hukum adat dan hak perorangan para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan (Pasal 43 ayat 1).

Persoalan muncul manakala dipertanyakan apa itu hukum adat atau hukum ulayat dan ada berapa jumlah hukum adat di seluruh Papua? Pasal 1 undang-undang ini merumuskan hukum adat sebagai aturan atau norma tidak tertulis yang mengatur dan mengikat suatu komunitas adat tertentu dan memiliki sanksi atas pelanggarannya. Jadi, undang-undang ini mengakui peraturan tidak tertulis yang dimiliki oleh masyarakat adat di Papua. Ada pun hak ulayat adalah hak yang dimiliki oleh komunitas adat tertentu untuk memanfaatkan tanah, hutan dan air serta isinya. Hak ulayat ini merupakan bagian dari komunitas hukum adat sehingga hak ulayat ini pun bercorak tidak tertulis. Masalahnya, komunitas adat di Papua tidak hanya terdiri dari satu atau dua komunitas saja, tetapi ada ribuan komunitas adat yang masing-masing memiliki hukum adat yang berbeda-beda. Dengan demikian, ada ribuan hukum tidak tertulis yang ada di Papua dan kesemuanya saling berbeda satu sama lain. Dampaknya adalah terjadinya ketidakpastian hukum di wilayah Papua. Dualisme hukum ini menimbulkan ketidakpastian hukum sebab kedua hukum itu seringkali saling bertolak belakang dan dalam prakteknya hukum adat yang tidak tertulis dipakai untuk kepentingan-kepentingan pribadi masyarakat itu sendiri. Persoalan yang akan dikupas dalam makalah ini adalah bagaimana mendamaikan hukum positif dan hukum adat dalam rangka mempercepat proses pembangunan di wilayah Papua?

1. Dualisme Hukum Menimbulkan Ketidakpastian Hukum.

Sebelum sampai pada bagaimana mengatasi dualisme hukum tersebut, harus diperjelas terlebih dahulu apa yang sebenarnya terjadi dengan dualisme hukum tersebut. Ada dua contoh kasus mengenai ketidakpastian hukum akibat dari ketidakjelasanan hukum adat ini yaitu yang pertama menyangkut hak ulayat dan yang kedua menyangkut penyelesaian konflik dengan memakai hukum adat.

Ketidakpastian hukum yang berkaitan dengan hak ulayat dapat dilihat dari kasus pertanahan yang ada di wilayah Papua. Badan Pertanahan Nasional Papua menentukan persyaratan bahwa tanah yang bisa disertifikasi adalah tanah yang telah mendapat pelepasan adat. Pelepasan adat ini sebenarnya sama dengan akta jual beli yang berlaku dalam setiap sertifikasi tanah di BPN. Pelepasan adat dilakukan antara pihak pembeli dengan kepala adat setempat. Akan tetapi, sering terjadi bahwa pelepasan adat dan sertifikat yang telah dimiliki tidak serta merta membebaskan pemilik tanah dari kekhawatiran mereka untuk dituntut kembali kepemilikan tanahnya oleh pengganti kepala adat berikutnya. Banyak kasus terjadi, anak cucu dari kepala adat yang kemudian menjabat sebagai kepala adat pengganti berikutnya menuntut kembali tanah yang telah dilepaskan oleh orang tua mereka. Penuntutan kembali tersebut dilakukan dengan cara-cara kekerasan oleh seluruh anggota komunitas adat dibawah pimpinan kepala adat.[2] Kasus semacam ini biasanya diselesaikan dengan pemberian sejumlah uang sesuai dengan tuntutan kepala adat dan para anggotanya. Bila pemilik tanah sah tidak memberikan sejumlah uang kepada mereka, maka bangunan yang berdiri di atas tanah tersebut akan ditutup dengan cara dipalang-palang dengan menggunakan kayu-kayu atau kemungkinan dirusak oleh komunitas adat atas perintah kepala adat yang bersangkutan. Dengan demikian, tidak ada kepastian hukum bahwa tanah adat yang telah dilepas dengan uang yang tidak sedikit dan kemudian mendapat peneguhan berupa sertifikat itu menjadi hak milik sepenuhnya dari sang pemilik tanah. Dalam banyak kasus, ketidakpastian hukum juga terjadi berkenaan dengan segala hal ihwal yang ada di tanah itu. Bagi masyarakat Papua, membeli tanah sama artinya dengan hanya membeli tanah saja dalam bentuk sekarang. Ini artinya segala tumbuhan yang berada di atas tanah itu bukan milik pembeli tapi masih milik dari sang pemilik tanah sehingga bila tanaman di atas tanah itu ditebang oleh pemilik baru, pemilik tanah lama akan protes dan menuntut sejumlah uang sebagai ganti ruginya. Bila menolak. pemilik lama akan melakukan kekerasan terhadap pemilik baru. Demikian juga, bila saat membeli tanah, kontur tanah berbentuk gunung, maka ketika pemilik baru meratakan gunung sehingga menjadi tanah rata, maka pemilik lama akan meminta kembali tanah yang sudah rata itu dengan alasan bahwa pemilik baru dahulu hanya membeli gunung, bukan tanah Ketidakpastian berikutnya yang berkaitan dengan dualisme hukum adalah persoalan penyelesaian konflik yang mengakibatkan jatuhnya korban di pihak masyarakat asli Papua. Yang dimaksud dengan korban adalah matinya binatang piaraan atau meninggalnya anggota keluarga masyarakat asli Papua akibat dari kecelakaan atau perang antar suku. Matinya binatang piaraan biasanya terjadi akibat ditabrak motor atau mobil. Dalam kasus seperti ini, matinya binatang piaraan itu harus diselesaikan dengan hukum adat. Komunitas adat akan menuntut sejumlah uang berdasarkan perhitungan seperti misalnya berapa jumlah susu yang sudah diberikan kepada binatang itu dan seandainya binatang itu beranak pinak akan bisa menghasilkan berapa jumlah uang bagi sang empunya. Demikian juga kematian seorang manusia akibat kecelakaan atau akibat perang suku dihitung dengan cara yang sama. Alhasil, masyarakat adat akan menuntut jumlah uang bermilyar-milyar rupiah kepada mereka yang dituduh mematikan binatang piaraan atau membunuh anggota keluarga komunitas adat. Jumlah uang yang tidak sedikit itu harus dibayarkan. Bila tidak dibayarkan, maka yang bersangkutan akan dibunuh oleh masyarakat adat yang menuntut. Disamping terkena hukum adat, mereka yang menabrak manusia hingga mati masih terkena proses hukum pidana.

Ironisnya, dalam beberapa kasus, masyarakat asli Papua lebih sering dengan sengaja membiarkan binatang piaraan mereka berkeliaran di jalan dengan harapan binatang itu akan ditabrak mobil atau motor yang lewat sehingga akan menghasilkan sejumlah uang bagi mereka. Dalam beberapa kasus juga, mereka yang kecelakaan di jalan raya adalah mereka yang sedang mabuk-mabukan di jalan raya sehingga kecelakaan itu tak terhindarkan.[3] Masyarakat Papua tidak mau tahu terhadap latar belakang atau alasan kecelakaan atau matinya binatang piaraan. Mereka lebih melihat hasil akhir. Mereka tidak peduli apakah kematian itu salah binatang atau salah mereka sendiri. Yang mereka lihat adalah fakta bahwa ada kematian binatang atau anggota suku adat mereka sendiri.

Contoh-contoh kasus atas ketidakpastian hukum tersebut menambah hambatan pengembangan perekonomian di wilayah Papua. Belum pulihnya keamanan di wilayah Papua akibat gerakan OPM (Organisasi Papua Merdeka) yang menuntut kemerdekaan bangsa Papua ditambah dengan dualisme hukum akibat dari penerapan Otsus Papua menjadikan pembangunan perekonomian wilayah Papua berjalan secara tersendat-sendat. Investasi besar tidak akan mudah ditanamkan di tanah Papua bila kedua hal tersebut tidak diselesaikan. Pelaku ekonomi akan selalu menuntut kepastian masa depan bagi usahanya.[4] Untuk itu segala ketidakpastian masa depan dalam bentuk ketidakpastian politik dan ketidakpastian hukum akan menjadi pertimbangan utama bagi setiap pelaku ekonomi untuk tidak menanamkan investasinya di wilayah tersebut.

2. Dampak dari Modernitas Yang Dipaksakan.

Hukum adat yang mengedepankan denda atau jumlah uang yang tinggi, tanpa disertai dengan perhitungan, merupakan cerminan dari percampuran antara budaya berburu dengan modernitas yang mengedepankan tata laksana perekonomian dengan ukuran dan uang.[5] Dalam budaya berburu ini, budaya patrimonial masih sangat kuat. Francis Fukuyama mengungkapkan bahwa dalam budaya patrimonial yang masih sangat kuat, siapa pun yang memiliki kekuasaan seberapa pun besarnya akan memakai kekuasaannya demi memperoleh keuntungan pribadi atau kelompoknya.[6] Dalam kerangka teori ini yang diterapkan pada konteks masyarakat Papua, kesempatan untuk berkuasa akan digunakan untuk memperoleh keuntungan pribadi atau kelompok sebesar-besarnya. Hukum adat digunakan sebagai dasar kekuasaan dan dengan kekuasaan itu mereka memperoleh uang. Hukum adat yang semula menuntut ganti rugi dalam bentuk ternak atau hasil pertanian bergeser menjadi uang karena ekonomi barter yang mereka anut tidak lagi berlaku seiring dengan arus modernitas yang masuk ke tanah Papua.

Dalam konteks masyarakat yang masih menjunjung tinggi hukum adat ini, mereka dipaksa untuk menerima gaya hidup modern yang menekankan aspek hukum tertulis (hukum positif) dan tukar menukar yang menggunakan uang. Pola hidup mereka dipaksa untuk berubah secara total: dari barter menjadi uang, dari hukum adat menjadi hukum positif, dari kolektif menjadi individualis. Undang-undang Otsus yang melindungi hukum adat dan sekaligus menerapkan hukum positif membuat Papua hidup dalam dua hukum tersebut. Di satu sisi, masyarakat asli Papua memegang teguh hukum adat sebagai hukum yang mengikat sehingga mereka tidak mau dituntut dengan hukum positif. Di lain pihak, negara menuntut agar hukum positif juga diterapkan di tanah Papua kepada siapa pun yang menjadi warga negara Indonesia. Dualisme ini menimbulkan kerancuan karena kedua jenis hukum ini memiliki logika yang berbeda. Hukum adat tergantung dari perkataan kepala adat (Ondo Api) sehingga pelaksanaannya tidak bisa dipastikan. Sedangkan hukum positif telah tertulis secara jelas sehingga pelaksanaannya bisa dipastikan. Perbenturan terjadi ketika masyarakat asli Papua yang hanya mengakui hukum adat sebagai hukum mereka harus juga berhadapan dengan hukum positif. Kasus kerusuhan di pasar Yutefa 28 Pebruari 2009 sore hari berpangkal dari pelaksanaan hukum positif yang diterapkan oleh pihak Polri tidak bisa diterima oleh masyarakat adat.[7] Masyarakat adat memiliki pemikiran bahwa segala tindakannya hanya diikat oleh hukum adat. Hukum positif bagi mereka bukanlah hukum yang mengikat. Akibatnya, mereka tidak akan pernah mau dituntut dengan hukum positif dan belum dapat memahami arti hukum positif bagi mereka.

Pertemuan masyarakat asli Papua dengan para pendatang telah memaksa masyarakat asli Papua untuk secara perlahan berpikir secara modern. Tetapi proses itu memerlukan waktu yang lama. Proses peralihan budaya dan cara hidup modern tidak serta merta bisa ditumbuhkan melalui pendidikan.[8] Pendidikan justru menjadi bom waktu bagi stabilitas politik di Papua sebab 40% lulusan sarjana strata satu menjadi pengangguran dan mereka berpotensi untuk menimbulkan gejolak di Papua. Pendidikan hanya bisa dilakukan bila mereka telah mau mengubah budaya berburu mereka menjadi budaya bertani atau bercocok tanam. Perubahan pola budaya itu bisa terjadi apabila terjadi pertemuan dengan masyarakat yang telah memiliki budaya bercocok tanam seperti yang terjadi dengan daerah-daerah transmigran. Pertemuan dua budaya ini membawa pengaruh kepada perubahan pola budaya berburu menjadi bertani. Pada saat itu, mereka perlu dibimbing bercocok tanam yang tepat sehingga akan menghasilkan hasil pertanian yang bisa memberi kehidupan kepada mereka.

Pertemuan dua budaya itu juga dapat menghapus kebiasaan-kebiasaan mereka seperti kebiasaan minum-minuman keras hingga mabok di jalan-jalan umum atau meludah sembarangan di jalan-jalan. Nilai-nilai masyarakat asli Papua akan berinteraksi dengan nilai-nilai yang dibawa oleh masyarakat pendatang. Interaksi antara tatanan nilai dari budaya yang berbeda akan memberi perubahan ke arah modernitas yang lebih alami. Dengan demikian, akan terjadi perubahan budaya ke arah yang lebih modern. Pemerintah tidak perlu memaksa masyarakat setempat meninggalkan koteka mereka karena pemaksaan semacam itu di satu sisi melanggar hak budaya mereka, juga pemaksaan itu tidak akan pernah efektif. Akan terjadi penolakan dan akan semakin menambah keinginan mereka untuk merdeka.

3. Pemerintah Daerah Yang Kuat Sebagai Penjamin Kepastian Hukum.

Akan tetapi persoalannya kembali ke masalah pokok yaitu bagaimana mungkin bisa terjadi interaksi antar budaya yang intensif kalau tidak ada jaminan kepastian hukum untuk investasi terutama ketidakpastian hukum di bidang pertanahan? Bagaimana harus diatasi permasalahan ini?

Masalah ini harus diatasi dengan pendekatan budaya. Dalam masyarakat yang bercorak patrimonial yang masih sangat kuat ketaatan dan kepatuhan pada pemimpin adat. Pemimpin adat dipandang sebagai penjaga warisan dan tradisi adat. Ketidaktaatan pada norma adat akan berakibat pada pengasingan sosial oleh komunitas adat setempat. Dalam kerangka budaya semacam ini, kepastian hukum pertanahan dan hukum lainnya hanya bisa terwujud bila ada pemerintahan yang kuat yaitu pemerintah yang mempunyai kekuatan untuk mengatur adat.dan mengendalikan komunitas adat. Pemerintah yang kuat semacam ini hanya bisa dibentuk bila pilkada yang dilakukan di tanah Papua dilaksanakan secara jujur, jauh dari money politics sehingga pejabat politik di tingkat lokal yang terpilih adalah mereka yang berwibawa di hadapan masyarakat Papua. Akan tetapi dalam masyarakat yang terdiri dari ratusan adat seperti di Papua saat ini tidak mungkin bisa terpilih seorang pejabat politik tingkat lokal yang berwibawa dihadapan semua komunitas adat yang ada di wilayah politiknya. Komunitas adat selalu bersifat otonom. Suatu komunitas adat akan tunduk pada komunitas adat lainnya bila dalam sejarah di masa lampau pernah terjadi penaklukan dan penaklukan itu dipelihara terus menerus sampai saat ini. Akan tetapi dengan modernisasi di tanah Papua, perang antar suku telah dilarang sehingga penaklukkan semacam itu tidak mungkin terjadi. Oleh karena itu, bentuk ideal bagi pemerintahan Papua untuk saat ini adalah pemerintahan daerah yang mengakomodir seluruh komunitas adat di wilayah masing-masing. DPRP maupun DPRD tidak dibentuk dari partai-partai politik, tetapi dibentuk berdasarkan distrik atau komunitas adat. Setiap komunitas adat memilih salah satu anggotanya untuk duduk di badan legislatif tingkat daerah. Badan legislatif yang terbentuk memilih di antara mereka seorang untuk duduk di jabatan eksekutif. Pejabat eksekutif yang dipilih dari dan oleh badan legislatif itu harus mendapat persetujuan dari MRP. Sedangkan MRP sendiri keanggotaannya terdiri dari para tetua adat dan tokoh-tokoh masyarakat yang sangat dihormati oleh masyarakat Papua. Dengan demikian, dalam kerangka budaya patrimonial yang masih sangat kuat di daratan Papua, pejabat eksekutif adalah pejabat yang disegani di antara komunitas adat dan didukung oleh para tetua dan tokoh masyarakat Papua.

Sistem pemerintahan semacam ini akan lebih berwibawa ketimbang sistem pemerintahan modern ala demokrasi barat yang dipilih melalui pilkada. Sistem pemerintahan hasil pilkada atau hasil pemilu di Papua tidak dengan sendirinya menjadi pemerintahan yang kuat dan disegani oleh komunitas-komunitas adat yang berada di wilayah tersebut. Kasus dipalangnya kantor kabupaten Puncak Jaya yang memaksa bupati Puncak Jaya memindahkan kantor kabupatennya merupakan contoh kasus lemahnya pemerintahan daerah berhadapan dengan komunitas adat. Pemalangan bangunan-bangunan itu banyak terjadi di Papua dan tidak ada satu pejabat pemerintah daerah pun yang sanggup mengatasi permasalahan ini. Bahkan, akhir-akhir ini muncul desakan dari kelompok separatis untuk meniadakan hak milik tanah di wilayah Papua selain warga asli Papua.

Bila kondisi ini dibiarkan berlarut-larut, Papua akan menjadi wilayah yang semakin terisolir dan proses modernisasinya akan berjalan sangat lambat. Telah banyak peraturan yang menyingkirkan (mengeksklusikan) kaum pendatang dan menginklusifkan diri bagi masyarakat asli Papua seperti persyaratan menjadi PNS atau pejabat di lingkungan Pemda. Peraturan-peraturan yang bertujuan untuk memberdayakan masyarakat asli Papua justru akan menjadi bumerang bagi kemajuan Papua sendiri. Ketidakpastian hukum pertanahan akan semakin menjauhkan Papua dari kehidupan berbangsa dan bernegara. Papua menjadi semakin eksklusif dan cenderung menjadi wilayah yang tertutup.

4. Parlemen Papua Yang Bercorak Bikameral.

Struktur pemerintahan daerah propinsi di Papua dalam kerangka Otsus telah disusun sedemikian rupa dengan mengedepankan unsur-unsur budaya setempat. Diadakannya Majelis Rakyat Papua (MRP) yang memiliki kewenangan memberikan pertimbangan dan persetujuan mengenai kebijakan publik yang dihasilkan oleh lembaga eksekutif (gubernur dan wakil gubernur) dan lembaga legislatif (DPRP).[9] MRP yang terdiri dari para tokoh-tokoh masyarakat asli Papua hanya memiliki kewenangan mempertimbangkan saja dan kemudian menyetujui atau tidak menyetujui. Dengan posisi semacam ini, MRP hanya berdiri sebagai hakim dari produk kebijakan publik yang dihasilkan oleh badan eksekutif dan badan legislatif.

Dalam kebudayaan patrimonial yang masih sangat kental, posisi MRP semacam ini menjadi sangat tidak produktif. Di satu sisi, para tokoh masyarakat yang sangat dihormati oleh masyarakat Papua sangat memahami kondisi dan aspirasi masyarakat asli Papua dan di lain pihak pemahaman itu disalurkan secara terbatas pada menyetujui dan tidak menyetujui karena MRP tidak memiliki hak untuk menyusun undang-undang seperti yang dimiliki oleh DPRP. MRP akan menjadi lebih produktif bila MRP memiliki hak yang sama dengan DPRP di bidang legislasi.

MRP yang memiliki hak yang sama dengan DPRP bisa terwujud bila parlemen Papua berbentuk bikameral. Dalam parlemen yang berbentuk bikameral ini, DPRP terdiri dari para anggota yang dipilih melalui Pemilu dan para tokoh-tokoh yang sekarang ini terwadahi dalam MRP. Jumlah kamar para tokoh-tokoh itu sama seperti yang dikatakan dalam Pasal 19 UU RI No.21/2001 yaitu sepertiga dari jumlah anggota yang terpilih. Dalam sistem bikameral ini, kamar para tokoh-tokoh masyarakat ini memiliki hak untuk mengajukan rancangan perdasus atau perdasi seperti halnya dengan hak yang dimiliki oleh para anggota yang dipilih melalui Pemilu. Seperti halnya sistem bikameral di Belanda maupun di Inggris, persetujuan dari produk perdasi atau perdasus itu harus disetujui oleh kedua kamar dari parlemen Papua bersama-sama dengan lembaga eksekutif Papua.

`Dengan model parlemen bikameral ini, parlemen akan menjadi sarana dialog kepentingan masyarakat asli Papua yang diwadahi oleh keanggotaan para tokoh-tokoh masyarakat dengan para anggota yang dipilih yang besar kemungkinan berasal dari masyarakat pendatang. Kedua kepentingan itu bertemu di parlemen Papua sehingga produk kebijakan publik yang dihasilkan akan sama-sama memberikan manfaat bagi kedua belah pihak. Hanya dengan cara demikian, kepastian hukum yang memberi manfaat baik bagi pendatang maupun bagi masyarakat Papua dapat diharapkan. Hanya tinggal satu soal saja menuju kepada kepastian hukum yaitu kemampuan lembaga eksekutif untuk menegakkan perdasus dan perdasi yang dihasilkan. Hanya pemerintah daerah yang mampu menjalankan dan menegakkan aturan yang dibuat itulah maka kepastian hukum bisa ditegakkan. Pemerintahan semacam ini dalam pandangan Francis Fukuyama adalah pemerintahan yang kuat.[10] Pemerintah yang kuat adalah pemerintah yang disegani dan dihormati oleh masyarakatnya. Untuk kasus Papua, pemerintahan yang kuat adalah pemerintahan yang tersusun dari orang-orang yang disegani dan dihormati oleh masyarakatnya sehingga pemerintahan ini bisa menyusun dan menegakkan aturan yang telah disepakati tanpa menimbulkan gejolak di tengah masyarakat. Pemerintahan yang kuat semacam ini hanya bisa terwujud bila Pemilu di Papua dijauhkan dari unsur-unsur ketidakjujuran dan tipu daya atau rekayasa sehingga Pemilu merupakan hasil murni dari pilihan rakyat Papua baik masyarakat asli maupun masyarakat pendatang. Selama Pemilu dan Pilkada di Papua diwarnai oleh politik uang atau rekayasa dan tipu daya, maka legislatif dan eksekutif bagaimana pun bentuknya tetap akan menjadi lembaga-lembaga yang lemah dan sama sekali tidak memiliki wibawa di hadapan masyarakatnya.

Daftar Pustaka

Budiardjo, Miriam. ed. Partisipasi dan Partai Politik Sebuah Bunga Rampai. Jakarta: Gramedia, 1981.

Fukuyama, Francis. Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21. Terj. A. Zaim Rofiqi. Jakarta: Gramedia, 2004.

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga dan Kritik-kritiknya (The Third Way and Its Critics). Terj. Imam Khoiri. Yogyakarta : IRCiSoD, 2005.

Nugroho, Riant. Public Policy. Jakarta: Gramedia, 2008.

Whitehead, Alfred North. The Aims of Educations and Other Essays. New York: The Free Press, 1967.

Oleh YB. Heru Wahyu Jatmiko

Beetham mengatakan bahwa kontrol rakyat terhadap eksekutif merupakan sesuatu yang sangat prinsip dalam demokrasi. Dalam negara modern yang luas, kontrol itu dilakukan melalui lembaga parlemen.[1] Belanda dan Perancis memiliki struktur parlemen bikameral. Kamar pertama dalam parlemen Belanda disebut dengan Eerste Kamer sedang dalam parlemen Perancis disebut dengan Senate sedangkan kamar kedua dalam parlemen Belanda disebut Tweede Kamer sedangkan dalam parlemen Perancis disebut dengan Deputy atau National Assembly. Kamar kedua memiliki kekuasaan yang lebih besar daripada kamar pertama. Alasan yang sering dikemukakan terhadap perbedaan kekuasaan antara kedua kamar itu adalah karena kamar pertama biasanya kurang representative daripada kamar kedua sebagai akibat dari adanya perbedaan dalam pemilihan.[2] Kamar pertama di Belanda dipilih oleh parlemen lokal sedangkan parlemen kedua dipilih oleh rakyat secara langsung. Demikian juga dengan Perancis, Kamar pertama dipilih oleh Kolese Pemilihan Tingkat Departemen (Departmental Electoral College) yang terdiri dari para Deputi di National Assembly, para kanselir umum (Conseillers Généraux) dan delegasi dari Dewan Kotapraja. Namun demikian, dalam perbandingan ini, parlemen Perancis memiliki kekuasaan yang berbeda dengan parlemen Belanda.[3] Parlemen Perancis berada di bawah kendali Presiden dan Perdana Menteri sedangkan Parlemen Belanda memiliki kekuasaan tertinggi atas eksekutif. Oleh karena itu, persoalan yang dikemukakan dalam perbandingan ini adalah bagaimanakah kontrol rakyat terhadap eksekutif bisa dijalankan?

Metodologi

Karena perbandingan ini dilakukan berdasarkan dua kasus, perbandingan ini menggunakan “perbandingan terfokus” (focused comparisons) dengan“desain sistem yang paling beda” (most different system’s design).[4] Perbandingan terfokus (focused comparisons) merupakan perbandingan yang memusatkan diri pada analisis yang intensif terhadap satu aspek politik.[5] Aspek itu harus merupakan aspek intrinsik.[6] Satu aspek politik yang diambil dalam perbandingan ini adalah kontrol terhadap eksekutif. Sedangkan “desain sistem yang paling beda” (most different system’s design) merupakan model perbandingan antara 2 kasus yang sangat berbeda dan dari perbedaan itu dicari kesamaannya.[7] Dalam kasus Perancis dan Belanda, perbedaan nyata keduanya terletak pada kedudukan masing-masing parlemen dalam sistem politik. Parlemen Belanda memiliki kekuasaan tertinggi dan bahkan sangat menentukan dalam pengangkatan eksekutif dan kelangsungan hidup eksekutif sedangkan dalam parlemen Perancis, kedudukannya berada di bawah Presiden yang bisa membubarkan parlemen bila tak dikehendaki oleh Presiden. Parlemen Belanda tidak bisa dibubarkan oleh eksekutif.[8]

Metode yang digunakan dalam perbandingan ini menggunakan metode kualitatif sebab masalah yang akan dijawab menggunakan kata “bagaimana”. Meskipun menggunakan metode kualitatif, Guy Peters mengatakan tetap diperlukan penentuan dependen variable sebagai sesuatu yang akan dijelaskan.[9] Ia menjelaskan bahwa ada aneka macam dependen variable. Dependen variable itu bisa merupakan sebuah dikotomi, bisa merupakan cakupan aneka tanggapan pemerintah terhadap perubahan ekonomi dan lain-lain. Dalam makalah ini dependen variablenya adalah dampak perbedaan kekuasaan antara parlemen Perancis dan Belanda dalam melakukan kontrol terhadap eksekutif.

Untuk mencari dampak itu, digunakan hubungan sebab-akibat antar variable-variable seperti yang dikemukakan oleh John Stuart Mill. John Stuart Mill mengemukan teori sebab akibat yang oleh Guy Peters dikatakan bahwa teori hubungan sebab akibat dari John Stuart Mill itu biasa dipakai dalam ilmu-ilmu sosial. Guy Peters hanya mengemukakan 3 teori sebab akibat dari Mill yaitu Metode Persetujuan (Method of Agreement), Metode Perbedaan (Method of Difference) dan Metode Variasi Penyertaan (Method of Concomitant Variation).[10] Sehubungan dengan permasalahan dalam makalah ini, pencarian dampak perbedaan kekuasaan antara parlemen Belanda dan Perancis dalam melakukan kontrol terhadap eksekutif dilakukan dengan menggunakan Metode Perbedaan (Method of Difference) dari Mill, yang mengatakan “jika ada fenomena yang terjadi dan tidak terjadi (dependent variable), dan keadaan-keadaan yang diamati (independent variables) sama dalam segala situasi kecuali satu keadaan, maka yang satu itu merupakan sebab ( atau akibat) dari kejadian”[11].

Pendekatan yang dilakukan dalam perbandingan ini menggunakan pendekatan institusional empiris. Guy Peters merumuskan pendekatan institusional empiris sebagai pendekatan yang pertama-tama melihat institusi sosial dan politik sebagai sebuah “given” dan kemudian melihat dampak yang ditimbulkan dari institusi.[12] Dampak dari institusi ini harus bisa diamati secara empiris. Bahkan ketika konsep mengenai institusi tidak jelas, seperti menentukan apakah pemerintahan ini memakai sistem parlementer atau presidensiil, pendekatan institusional empiris masih bisa dibenarkan sebab hal penting yang mau diamati adalah dampaknya.

Meskipun institusi dipandang sebagai “given”, Guy Peters mengatakan ada beberapa institusionalist empiris yang mempersoalkan institusionalisasi dan profesionalisasi terutama dalam lembaga legislatif.[13] Institusionalisasi atau pelembagaan merupakan proses untuk menjadi lembaga yang mapan. Demikian juga dengan profesionalisasi dimengerti sebagai proses menjadikan lembaga legislatif sebagai institusi karir penuh waktu. Meskipun ada unsur dinamik, tetapi pendekatan kelembagaan tidak memusatkan dirinya pada dinamika perubahan tetapi pertama-tama pada dampaknya. Ada pun hubungan antara institusi dengan dampak tersebut bersifat searah, tidak hubungan timbal balik.[14]

Bila dibandingkan dengan pendekatan institusional historis dan institusional normatif, institusional empiris memiliki pilihan bebas terhadap penggambaran institusi.[15] Pendekatan institusional empiris tidak terpaku pada bentuk institusi tertentu seperti yang terjadi pada pendekatan institusional historis yang terpaku pada bentuk awal institusi atau pada pendekatan institusional normatif yang terpaku pada bentuk ideal institusi. Namun demikian, pendekatan institusional empiris menganggap peran individu kurang penting bila dibandingkan dengan peran individu dalam pendekatan institusional normatif. Pendekatan empiris pun kurang memiliki gagasan bagaimana sebuah institusi harus diubah seperti yang dimiliki oleh pendekatan institusional normatif.[16] Dalam pendekatan institusional empiris ini, institusi dikatakan baik bila institusi ini berhasil mempertahankan hidupnya dan mampu membuat keputusan-keputusan.[17]

Guy Peters mengatakan bahwa dalam pendekatan institusionalisme itu sendiri ada aneka macam. Aneka macam pendekatan itu akan lebih memberi sumbangan secara intelektual bila pendekatan-pendekatan dalam institusionalisme itu dipakai secara campuran karena masing-masing memiliki perbedaan yang tipis dan masing-masing memiliki kelemahan serta kelebihan[18]. Oleh karena itu, pendekatan institusional empiris yang digunakan di sini tidak mengesampingkan pendekatan institusional lainnya, terutama pendekatan institusional historis yang mau melihat sejarah awal pilihan pembentukan institusi dan pendekatan institusional rational choice yang mau melihat tindakan yang diambil berdasarkan pilihan yang paling menguntungkan. Pendekatan-pendekatan ini diperlukan untuk menjawab persoalan yang dikemukakan di atas.

Legitimasi Kekuasaan

Parlemen Belanda dan parlemen Perancis memiliki kesamaan dalam hal legitimasi kedudukan mereka. Pada kamar kedua, baik Deputy Perancis maupun Tweede Kamer Belanda, sama-sama dipilih oleh rakyat secara langsung. Kedua negara itu memakai sistem proporsional meskipun Perancis mengubah sistem pemilu dari distrik ke proporsional baru pada tahun 1987.[19] Partai-partai yang memperoleh kursi di parlemen berusaha mendapatkan kedudukan mayoritas. Partai yang memperoleh suara terbanyak di Tweede Kamer Belanda melakukan koalisi dengan partai-partai lain agar memperoleh kedudukan mayoritas. Partai-partai di National Assembly Perancis melakukan koalisi partai berdasarkan ideologi partai sehingga memperoleh suara mayoritas seperti yang terjadi pada tahun 1986 yang menyebabkan partai sayap kanan memperoleh kedudukan mayoritas dan kemudian mengakibatkan periode kohabitasi antara Mitterand sebagai Presiden dari Partai Sosialis dengan Perdana Menteri Jacques Chirac dari konservatif.[20]

Kedudukan kamar pertama, Senat di Perancis dan Senat di Eerste Kamer memiliki kesamaan legitimasi. Kamar pertama sama-sama dipandang kurang legitimasinya dibanding dengan kamar kedua. Senat Belanda dipandang kurang legitimasinya karena kedudukan di Eerste Kamer diperoleh berdasarkan pemilihan dari dewan provinsi sehingga lebih mencerminkan perwakilan provinsi sedangkan Senat Perancis dipilih oleh Kolese Pemilihan Tingkat Departemen yang lebih merupakan perwakilan wilayah yang disebut Departemen. Meskipun kurang legitimasinya bila dibanding dengan kamar kedua, kamar pertama di kedua negara tersebut sama-sama berfungsi sebagai pemikir alternatif dari kamar kedua (sober second thought). Namun, akhir-akhir ini, kamar pertama dari kedua negara lebih banyak mendukung kebijakan pemerintah daripada menolaknya.

Pembentukan dan Pembubaran Eksekutif

Perancis memiliki dua eksekutif yaitu Presiden yang dipilih oleh rakyat secara langsung dan Perdana Menteri yang ditunjuk Presiden.[21] Belanda hanya memiliki satu eksekutif yaitu Perdana Menteri. Kedua Perdana Menteri itu sama-sama berasal dari partai atau koalisi partai mayoritas di parlemen. Meskipun Perdana Menteri Perancis ditunjuk oleh Presiden, namun penunjukkan itu didasarkan pada mayoritas partai atau koalisi partai yang duduk di parlemen. Kenyataan ini nampak dari kasus Presiden Mitterand dari Partai Sosialis yang pada tahun 1981 berhasil memenangkan suara untuk duduk sebagai Presiden dan kemudian membubarkan parlemen yang pada waktu itu didominasi oleh golongan konservatif dan kemudian diadakan pemilu sehingga terbentuklah parlemen yang didominasi oleh Sosialis. Akibatnya, perdana menteri yang dipilih Presiden adalah perdana menteri dari golongan Sosialis yaitu Pierre Mouray. Tetapi pada pemilu 1986, golongan konservatif mendominasi parlemen sehingga Presiden Mitterand yang sosialis itu menunjuk Jacques Chirac dari konservatif untuk menjadi Perdana Menteri.[22] Di Belanda, Ratu akan memanggil pemimpin partai yang memperoleh kursi terbanyak di parlemen dan telah melakukan koalisi di parlemen sehingga memperoleh dukungan mayoritas untuk menjadi Perdana Menteri.

Kedua parlemen itu juga memiliki peranan yang sangat penting dalam pembubaran eksekutif. Di Belanda, kabinet mengalami krisis bila parlemen mengajukan mosi tidak percaya kepada kabinet. Di Perancis, parlemen bisa mengajukan pernyataan tidak percaya (question of non confidence) kepada kabinet sehingga kabinet bisa bubar.[23] Akan tetapi pembubaran kabinet di Perancis bisa menimbulkan kemarahan Presiden sehingga Presiden akan menggunakan haknya untuk membubarkan parlemen dan kemudian mengadakan Pemilu untuk membentuk parlemen baru seperti yang terjadi terhadap Georges Pompiduo, Perdana Menteri pilihan de Gaulle tahun 1962.[24] Parlemen Perancis sendiri tidak bisa menurunkan Presiden tetapi justru Presiden bisa membubarkan Parlemen. Namun kondisi ini jarang terjadi karena ada kebiasaan bahwa Perdana Menteri memiliki tugas rangkap yaitu di satu pihak ia menjalankan roda pemerintahan sehari-hari atas petunjuk Presiden dan di lain pihak ia harus bisa diterima oleh parlemen dan bisa mengarahkan pekerjaan parlemen itu sendiri.[25] Periode kohabitasi pada pemerintahan Presiden Mitterand dengan Perdana Menteri Jacques Chirac menunjukkan kedudukan Perdana Menteri berada pada posisi antara Presiden dan Parlemen. Meskipun parlemen di kemudian hari tidak mendukung atau menarik dukungannya terhadap pemerintah, parlemen tidak akan mengeluarkan resolusi apa pun kecuali bila diminta oleh pemerintah.

Oleh karenanya, kedudukan eksekutif di kedua negara itu sama-sama stabil. Di Belanda kestabilan itu diakibatkan oleh dukungan mayoritas dari parlemen. Di Perancis, selain dukungan mayoritas dari parlemen juga karena parlemen tidak akan mengeluarkan resolusi apa pun kecuali diminta oleh pemerintah.

Proses Legislasi

Meskipun Presiden Perancis memiliki kekuasaan besar dan tertinggi namun Presiden tetap membutuhkan parlemen dalam proses legislasi. Eksekutif Perancis dan Belanda memiliki kesamaan hak untuk mengajukan rancangan undang-undang atau amandemen undang-undang kepada parlemen, kamar kedua. Debat dan voting dilakukan sebagai bentuk pembahasan di kedua parlemen. Setelah disetujui oleh kamar kedua, undang-undang dikirim ke kamar pertama untuk didiskusikan dan setelah disetujui kemudian ditandatangani oleh eksekutif. Di kedua negara, kamar pertama sama-sama memiliki komitmen untuk mendukung pemerintah sehingga di kedua negara itu jarang terjadi penolakan.

Dalam proses legislasi ini, di kedua negara memiliki kesamaan dalam hal prioritas pembahasan rancangan undang-undang yang harus diberikan terhadap yaitu prioritas terhadap rancangan dari pemerintah daripada dari usulan pribadi. Hanya saja, anggota parlemen Perancis tidak memiliki hak untuk mengajukan rancangan undang-undang seperti yang dimiliki oleh anggota parlemen Belanda.

Kontrol Terhadap Pemerintah

Bila dilihat dari dampak yang ditimbulkan dari perbandingan itu, kedudukan parlemen di kedua negara sama-sama memiliki dampak pada stabilitas politik. Kedudukan parlemen yang kuat dalam melakukan kontrol terhadap eksekutif di Belanda tetap berdampak pada stabilnya sistem politik di negara itu. Demikian juga lemahnya kedudukan parlemen dalam mengontrol eksekutif di Perancis juga berdampak pada stabilnya sistem politik di Perancis. Mengapa demikian?

Dari perbandingan keduanya, diperoleh kesamaan bahwa ada pandangan yang sama mengenai rakyat sebagai pemilik kedaulatan negara. Di Perancis, kesadaran itu sudah ada di dalam diri de Gaulle. Charles de Gaulle yang menjadi arsitek Konstitusi Republik Kelima menempatkan rakyat sebagai sumber legitimasi kursi kepresidean dengan menjadikan pemilu sebagai sarana untuk duduk di kursi kepresidenan.[26] Presiden juga memiliki hak untuk melakukan referendum sebagai alternatif legitimasi selain dari parlemen. Dalam referendum itu, rakyat hanya mengatakan “setuju” atau “tidak setuju” terhadap program yang ditawarkan.

Dalam kacamata institusional rational choice[27], kekuasaan Presiden Perancis juga dibatasi oleh rakyat. Dalam kasus Presiden Mitterand, dikatakan bahwa pemilihan rakyat terhadap dirinya sebagai Presiden Perancis disebabkan oleh program sosialis di bidang ekonomi yaitu pertumbuhan ekonomi dan penurunan angka pengangguran. Akan tetapi, popularitas Mitterand segera menurun setelah pada tahun pertama program itu tidak tercapai. Dukungan dari kaum sosialis di parlemen juga menurun karena harapan kaum sosialis di parlemen tidak terpenuhi oleh Mitterand yaitu mengembalikan negara yang kuat kepada rakyat Perancis.[28] Akibat kegagalan Mitterand memenuhi program kampanyenya, dalam pemilu berikutnya Maret 1986, dominasi sosialist di parlemen berakhir dan berganti dengan dominasi konservatif. Kekalahan itu memaksa Mitterand untuk mengubah strateginya dalam pemilu presiden 1988 dengan ekonomi yang lebih moderat dan kampanye ideologis yang lebih merendah sehingga ia kemudian terpilih kembali mengalahkan Jacques Chirac dari konservatif.

Di Belanda, pandangan itu membawa akibat pada dikuranginya kekuasaan Raja Belanda pada pertengahan abad ke-19 hingga saat ini dan sebagai gantinya kekuasaan Tweede Kamer diperbesar dan eksekutif muncul dari partai yang memperoleh suara terbesar dalam Tweede Kamer. Raja mempertahankan kedudukannya sebagai Kepala Negara dengan tidak mau campur tangan dalam urusan politik. Dengan sikap itu, kedudukan Ratu sebagai kepala negara tidak akan diganggu gugat oleh rakyatnya. Pengalaman pahit Glorious Revolution dan Revolusi Perancis membuat Raja William II setuju untuk menerima gagasan kaum reformis liberal demokratik dan kemudian memerintahkan tokoh liberal Johan Rudolf Thorbecke untuk menyusun konstitusi baru sesuai dengan tuntutan reformasi liberal demokratik.[29]

Parlemen Belanda meskipun memiliki kekuasaan tertinggi seperti yang dimiliki Presiden Perancis, dalam kacamata institusionalis rational choice, Tweede Kamer masih dibatasi oleh rakyat. Contoh kasus partai PNVD yang memulai kampanyenya dengan mengatakan akan memperjuangkan lolosnya rancangan undang-undang yang melegalkan hubungan sex antara orang dewasa dengan anak-anak (pedophilia). Kampanye PNVD ini menjadi contoh bagaimana isu semacam itu bisa menjadi isu guna mendongkrak perolehan suara dari rakyat dalam pemilu 2006.[30]

Mengapa parlemen Perancis lebih lemah daripada Belanda dan negara-negara parlementer lainnya di dunia? Untuk menjawab pertanyaan ini, diperlukan pendekatan institusional historis, seperti yang dikemukakan oleh Guy Peters, yang mengatakan bahwa “pilihan-pilihan pada awal mula akan membawa dampak yang besar terhadap pilihan-pilihan kebijakan selanjutnya”.[31] Yang dimaksud dengan kebijakan adalah “gagasan-gagasan dan kepentingan-kepentingan dari para aktor institusi itu dalam sektor publik yang berbeda-beda”.[32] Dalam kacamata ini perlu dilihat sejarah awal Republik Kelima Perancis dimana de Gaulle memilih sistem politik seperti sekarang ini.

Latar belakang Republik Kelima Perancis adalah latar belakang situasi anarkis dari Republik Keempat sebagai akibat dari banyaknya partai-partai yang tidak bertanggung jawab sehingga kabinet hanya berlangsung pendek.[33] Sebenarnya, ketidakstabilan pemerintahan sudah terjadi sejak masa Republik Ketiga (1879-1940) yang dalam kurun waktu itu telah terjadi pergantian pemerintahan sebanyak 94 kali.[34] Akar dari ketidakstabilan itu adalah adanya banyak partai di Kamar Deputi yang melakukan koalisi untuk menjadi mayoritas dalam rangka membentuk kabinet. Tetapi koalisi itu tidak berlangsung lama sehingga kabinet kemudian jatuh. Kabinet dalam Republik Ketiga dan Keempat mensyaratkan dukungan mayoritas absolut di parlemen. Padahal, banyaknya partai dan sistem pemilu proporsional yang dilakukan pada saat itu tidak memungkinkan terbentuknya partai mayoritas di parlemen.

Suasana ini dilukiskan oleh de Gaulle sebagai anarki akibat oposisi dan pemerintahan yang tak bertanggung jawab. Untuk mengatasi masalah itu, de Gaulle sudah sejak awal mengemukakan bahwa diperlukan kepemimpinan eksekutif yang kuat. Charles de Gaulle mendapatkan kesempatan untuk mewujudkan harapannya ketika pada tahun 1958 diberi kepercayaan untuk menyusun konstitusi. Gambaran kepemimpinan eksekutif yang kuat diwujudkan dalam diri Presiden yang mengatasi parlemen. Tradisi kenegaraan sebelumnya tetap ia pegang yaitu kabinet bertanggung jawab kepada parlemen dan dipertahankannya lembaga presiden dan lembaga perdana menteri secara terpisah. Disamping itu, de Gaulle sendiri punya keyakinan bahwa stabilitas politik sangat ditentukan dari dukungan rakyat. Keyakinan ini nampak ketika pada tahun 1946 parlemen Republik Keempat mengadakan referendum untuk konstitusi yang baru dan kemudian diperoleh suara 36,8% mendukung, 32,4% menentang, 30,8% abstain. Charles de Gaulle mengatakan bahwa konstitusi itu tidak akan dapat bertahan bila hanya memperoleh dukungan sepertiga lebih sedikit dari rakyat.[35]

Jadi, dari fakta ini nampak bahwa kedudukan Presiden yang kuat, melebihi parlemen, merupakan solusi terbaik untuk mewujudkan pemerintahan yang stabil. Namun kuatnya lembaga kepresidenan tidak dengan sendirinya menjadikan Presiden sebagai pribadi yang otoriter. Presiden sendiri masih dibatasi oleh rakyat yaitu perlunya mendapat dukungan dari rakyat untuk tetap bisa bertahan. Pengalaman Revolusi Perancis menjadi pelajaran mengenai arti penting rakyat dalam negara. Monarki absolut dari Dinasti Borboun harus jatuh karena Revolusi Perancis (1789) yang dilakukan oleh rakyat dari golongan menengah dan golongan bawah melawan rajanya.[36] Sifat revolusioner rakyat Perancis sebagai akibat dari keberhasilan Revolusi Perancis merupakan faktor yang harus diperhitungkan bagi stabilitas politik di Perancis.[37]

Keberadaan parlemen tidak dihapuskan sebab dari tradisi, parlemen adalah wakil rakyat yang memiliki hak untuk melawan perintah raja. Parlemen ini pula yang menurut Scokpol membuka pintu terjadinya Revolusi Perancis.[38] Hanya saja dalam perjalanan selanjutnya yaitu dalam Republik Ketiga dan Keempat seperti diuraikan di atas, parlemen pulalah yang menyebabkan pemerintahan tidak stabil. Latar belakang sejarah pemikiran ini yang mendorong de Gaulle untuk membuat kombinasi sistem pemerintahan bercorak parlementer dan presidensiil. Namun demikian, Presiden tetap membutuhkan dukungan dari Parlemen dalam mengimplementasikan kebijakannya.[39] Itulah sebabnya Mitterand membubarkan parlemen agar tersusun parlemen yang didominasi oleh Partai Sosialis sehingga “Mitterand bisa mengimplementasikan sejumlah kebijakan sosialis”.[40]

Jadi, perbedaan kontrol parlemen Belanda dengan parlemen Perancis terletak pada perbedaan pelembagaan kontrol rakyat kepada eksekutif. Di Belanda, kontrol rakyat dilembagakan secara terpusat pada Tweede Kamer. Pemusatan ini sangat dipengaruhi oleh adanya institusi Raja yang masih bisa menjadi lembaga pemersatu keharmonisan masyarakat Belanda.[41] Sementara itu, di Perancis, institusi Raja sudah dihapuskan dan diganti oleh institusi Presiden. Tetapi kesadaran, bahwa negara adalah milik rakyat dan tradisi adanya parlemen yang sudah terlembaga, membuat kontrol rakyat terhadap eksekutif bersifat menyebar di lembaga parlemen dan presiden. Namun demikian, kedua negara sama-sama mengambil bentuk kontrol rakyat melalui pemilu dan referendum.

Jadi akhirnya, dari perbandingan ini diperoleh kesimpulan bahwa kontrol rakyat terhadap eksekutif tetap bisa berjalan dan membawa kestabilan politik meskipun kedudukan parlemen berbeda-beda. Faktor terpenting berjalannya kontrol rakyat terhadap eksekutif dari kedua perbandingan itu adalah adanya kematangan budaya politik.[42] Di Perancis, kematangan budaya politik harus dicapai melalui pengalaman pahit feodalisme yang berujung pada Revolusi Perancis dan kemudian pengalaman Republik Ketiga dan Keempat atas jatuh bangunnya kabinet. Di Belanda, proses menuju kematangan budaya politik sangat ditentukan dari kehendak politik Raja Belanda yang menerima gagasan reformasi liberal demokratik setelah belajar pengalaman pahit yang menimpa monarki Inggris dan Perancis.

Daftar Pustaka

1. Beetham, David. Democracy and Human Rights. Cambridge: Polity Press, 1999.

2. Goodin, Robert E. et al. eds. A New Handbook of Political Science. New York : Oxford, 1996.

3. Hague, Rod. et al. Comparative Government and Politics An Introduction. London : MacMillan Press Ltd, 1998.

4. Mahler, Gregory S. Comparative Politics An Institutional and Cross-National Approach. New Jersey : Prentice Hall, 1995.

5. Peters, B. Guy. Institusional Theory in Political Science The New Institutionalism. London : Continuum Press, 1999.

6. Peters, B. Guy. Comparative Politics Theory and Methods. New York : Palgrave, 1998.

7. Sjamsuddin, Nazaruddin. Integrasi Politik di Indonesia. Jakarta : Gramedia, 1989.

8. Skocpol, Theda. Negara dan Revolusi Sosial Suatu Analisis Komparatif tentang Perancis, Rusia, dan Cina. Terj. Kelompok Mitos, Jakarta : Penerbit Erlangga, 1991.

9. Inter-Parliamentary Union, Parliaments of The World Comparative Reference Compendium. New York : 1986.

[41] Martin Fritz, “Pemilu Parlemen Belanda Tanpa Mayoritas”, http/www.mail-archieve.com/ppiindia@yahoogroups.com/msg49840.html. Martin Fritz dari Dresden mengatakan dalam opininya bahwa PM Jan Peter Balkenende kesulitan membentuk koalisi, terutama dengan Partai Buruh pimpinan Wouter Bos. Sebab hubungan antara Balkenende, yang berhaluan Calvinist, dan Wouter Bos yang pimpinan partai Buruh, bagaikan kucing dan tikus. Hanya penengahan pihak kerajaan yang akan dapat menggerakkan keduanya.

ABSTRAK

Penelitian atas hubungan Bupati dengan DPRD Kabupaten Tebo tahun 2005-2006 ini menggunakan metode kualitatif dengan mengambil bentuk penafsiran atas praktek-praktek yang terjadi dalam hubungan itu. Penelitian ini mengambil masalah bagaimana konflik itu terjadi dan bagaimana konflik itu diselesaikan serta bagaimana membangun hubungan yang harmonis antara Bupati dengan DPRD Kabupaten Tebo. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisa motif konflik, perilaku Bupati dan DPRD Tebo dalam menjalankan roda pemerintahan daerah dan faktor-faktor yang mempengaruhi hubungan itu.

Hasil penelitian menunjukkan bahwa konflik itu diakibatkan karena kuatnya budaya patrimonial di dalam diri Bupati dan anggota DPRD. Dalam budaya semacam itu, mereka memiliki konsep kekuasaan tunggal. Bupati dan DPRD sama-sama menjadi predator atas sumber-sumber yang ada guna memperkaya diri sendiri. Konsepsi budaya itu dijalankan dalam sistem politik yang menuntut kemitraan dari kedua belah pihak. Akhirnya yang terjadi adalah konflik dalam rangka mencari siapa yang paling berkuasa. Konflik semakin dipertajam karena Bupati tidak memiliki ikatan batin dengan partai di DPRD.

Dalam konflik semacam itu, Bupati berhasil menegaskan eksistensinya sebagai penguasa tunggal karena Bupati memiliki kecerdikan dan kemampuan untuk menggunakan sarana-sarana kekerasan dalam rangka mensubordinasikan DPRD. Sebaliknya, DPRD dengan segala keterbatasan wewenang tidak mampu mengimbangi kecerdikan dan keleluasaan gerak Bupati sehingga harus menerima dirinya disubordinasikan oleh Bupati.

Kedepan dalam rangka mengharmoniskan hubungan Bupati dengan DPRD Kabupaten Tebo perlu dilakukan pendidikan politik untuk membentuk budaya politik evaluatif dan mengubah sistem politik yang bercorak campuran menjadi sistem parlementer murni. Di tingkat lokal, Gubernur adalah Kepala Daerah seperti Raja Inggris dan Bupati adalah Perdana Menteri yang adalah ketua partai mayoritas parlemen. DPRD harus bikameral yang keanggotaan kamar kedua ditunjuk oleh Gubernur.

Berdasarkan kasus Tebo, teori konflik Randall dan teori Elit Mosca, Paretto dan Duverger perlu menambahkan konteksnya. Teori mereka benar apabila budaya politiknya bercorak patrimonial dan sistem politiknya kacau balau. Manusia tidak dengan sendirinya akan selalu seperti hewan karena manusia memiliki rasio. Oleh karena itu dimungkinkan peningkatan budaya politik dan pembenahan sistem politik. Demikian juga teori Gerry Stoker untuk kasus Tebo tidak bisa berlaku. Teori Gerry Stoker hanya akan berjalan setelah terjadi kematangan budaya politik dan perubahan sistem politik menjadi parlementer di Kabupaten Tebo. Teori Ramlan Surbakti pun mengandaikan adanya kematangan budaya politik dan sistem politik parlementer.

ABSTRACT

The research on Bupati and local parliament Relationship in Kabupaten Tebo in 2005-2006 uses qualitative method in a form of interpreting practices in which the relationship occurred. The problems consist of how conflict happened and how it was resolved and how to construct good relations between Bupati and local parliament of Kabupaten Tebo. The research aims to analyze conflict motives, conducts of Bupati and local parliament when they running local governance and the factors which influencing the relations.

The result of the research shows that the conflict emerged from patrimonial cultural with which was overwhelmed to Bupati and members of local parliament of Kabupaten Tebo. In the cultural such this, they had the concept of power as the one power. Both Bupati and pocal parliament became predators on available resources for fulfilling their needs to become rich. Such cultural concept of power was carried out in line of current political system which required both institutions being partner. Finally, such relations became conflict which each tried to find out who the most powerful was. The conflict was sharpened because Bupati had no deep relations with parties in local parliament. In the conflict, Bupati succeded to affirm his existence as a powerful institution who had sole power in Kabupaten Tebo. It was because Bupati had ingenuity and power to use some violent means for subordinating the members of local parliament. On the contrary, local parliament with all limited authority and ability was not able to counteract the ingenuity and authority of Bupati that they had to accept being subordinated.

Next, in order to harmonize relations between Bupati dan local parliament in Kabupaten Tebo, it needs some political formation on Tebo people for forming political culture which has evaluative type and changing political system from mixture system to pure parliamentary system. In local politics, Governor will become Head of Local Area like England King and Bupati will become prime minister which come from majority party in local parliament as a chief or a chief of coalition parties in local parliament. Local parliament has to be bicameral system which the members of second chambre consist of persons who are being appointed by Governor.

Base on Tebo case, conflict theory from Randall and elite theory from Mosca, Paretto and Maurice Duverger have to locate their theory in some context. Their theories will come true when they applies in community which has patrimonial political culture and confused political system like Tebo has. Men is not like any animal because they have ratio. They enable improve their political culture and renew their political system. And Gerry Stoker theory cannot be applied in case of Tebo. Gerry Stoker theory is going to be useful if Tebo community has mature political culture and has changed their local political system to become pure parliamentary system. Ramlan Surbakti theory also suppose some mature political system and parliamentary political system in Tebo community.

]]> http://heruwahyu.wordpress.com/2008/05/19/hubungan-eksekutif-%e2%80%93-legislatif-di-tingkat-lokal-studi-kasus-konflik-bupati-%e2%80%93-dprd-kabupaten-tebo-tahun-2005-2006/feed/ 1 heruwahyu http://heruwahyu.wordpress.com/2008/05/08/negara-dan-masyarakat-sipil-perspektif-hegel-marx-dan-gramsci/ http://heruwahyu.wordpress.com/2008/05/08/negara-dan-masyarakat-sipil-perspektif-hegel-marx-dan-gramsci/#comments Thu, 08 May 2008 10:57:13 +0000 heruwahyu http://heruwahyu.wordpress.com/?p=17 ]]> Oleh Heru Wahyu Jatmiko

Istilah masyarakat sipil bagi sebagian besar masyarakat Indonesia merupakan istilah baru. Tidak mengherankan bila banyak yang bertanya-tanya mengenai arti dari kata itu. Kenyataan ini bisa dimengerti mengingat demokrasi baru menjadi kenyataan setelah Orde Baru berhasil ditumbangkan.

Dalam rangka memahami makna masyarakat sipil (civil society) itu perlu ditelusuri pemaknaannya dari sejarah pemikiran terdahulu. Penelusuran pengartian civil society tidak bisa dilepaskan dari pemikiran negara karena keberadaan civil society erat terkait dengan konsep negara itu sendiri. Oleh karena itu pembicaraan mengenai civil society selalu dibarengi dengan pembicaraan mengenai negara.

Penelusuran pemikiran ini membatasi diri pada pemikiran Hegel, Karl Marx dan Antonio Gramsci. Pembahasan akan dimulai dari Hegel kemudian Marx dan terakhir Gramsci. Pengurutan pembahasan berdasarkan kronologi sejarah itu sendiri. Dalam pembahasan ini akan dicoba diperlihatkan pemikiran mana yang disangkal oleh pemikiran selanjutnya, pemikiran mana yang diterima atau dirumuskan kembali dengan pemikiran baru. Pada bagian akhir tulisan ini, diberikan kesimpulan yang berisi garis besar pembahasan tulisan dan kontribusi pemikiran-pemikiran tokoh ini bagi pemaknaan demokrasi.

HEGEL: NEGARA DAN MASYARAKAT SIPIL

A. Teori Dialektika Hegel

Pemikiran Hegel tidak bisa dilepaskan dalam dialektika antara tesis, antitesis dan sintesis. Dalam bukunya Philosphy of Right, negara dan masyarakat sipil ditempatkan dalam kerangka dialektika itu yaitu keluarga sebagai tesis, masyarakat sipil sebagai antitesis dan negara sebagai sintesis.[1]

Dialektika itu bertolak dari pemikiran Hegel bahwa keluarga merupakan tahap pertama akan adanya kehendak obyektif. Kehendak obyektif dalam keluarga itu terjadi karena cinta berhasil mempersatukan kehendak. Konsekuensinya, barang atau harta benda yang semula milik dari masing-masing individu menjadi milik bersama. Akan tetapi, keluarga mengandung antitesis yaitu ketika individu-individu (anak-anak) dalam keluarga telah tumbuh dewasa, mereka mulai meninggalkan keluarga dan masuk dalam kelompok individu-individu yang lebih luas yang disebut dengan masyarakat sipil (Civil Society). Individu-individu dalam masyarakat sipil ini mencari penghidupannya sendiri-sendiri dan mengejar tujuan hidupnya sendiri-sendiri. Negara sebagai institusi tertinggi mempersatukan keluarga yang bersifat obyektif dan masyarakat sipil yang bersifat subyektif atau partikular.[2]

Meskipun logika pemikiran Hegel nampak bersifat linear, namun Hegel tidak memaksudkannya demikian. Hegel memaksudkannya dalam kerangka dialektika antara tesis, antitesis dan sintesis.[3] Dalam kerangka teori dialektikanya ini, Hegel menempatkan masyarakat sipil di antara keluarga dan negara. Dengan kata lain, masyarakat sipil terpisah dari keluarga dan dari negara.

B. Masyarakat Sipil (Civil Society)

Masyarakat sipil bagi Hegel digambarkan sebagai masyarakat pasca Revolusi Perancis yaitu masyarakat yang telah diwarnai dengan kebebasan, terbebas dari belenggu feodalisme.[4] Dalam penggambaran Hegel ini, Civil Society adalah sebuah bentuk masyarakat dimana orang-orang di dalamnya bisa memilih hidup apa saja yang mereka suka dan memenuhi keinginan mereka sejauh mereka mampu. Negara tidak memaksakan jenis kehidupan tertentu kepada anggota Civil Society seperti yang terjadi dalam masyarakat feodal karena negara dan civil society terpisahkan.

Masyarakat sipil terdiri dari individu-individu yang masing-masing berdiri sendiri atau dengan istilah Hegel bersifat atomis.[5] Akibatnya, anggota dalam masyarakat sipil (civil society) tidak mampu mengobyektifkan kehendak dan kebebasan mereka. Kehendak dan kebebasan mereka bersifat subyektif-partikular. Meskipun demikian, masing-masing anggota dalam mengejar pemenuhan kebutuhannya saling berhubungan satu sama lain.[6] Civil society menjadi tempat pergulatan pemenuhan aneka kebutuhan dan kepentingan manusia yang menjadi anggotanya. Dalam kerangka penggambaran ini, masyarakat sipil adalah masyarakat yang bekerja. Karena kegiatan masyarakat sipil tidak dibatasi oleh negara, maka dalam masyarakat sipil terjadilah usaha penumpukan kekayaan yang intensif.[7]

Berkaitan dengan ciri kerja itu, masyarakat sipil ditandai dengan pembagian kelas sosial yang didasari pada pembagian kerja yaitu kelas petani, kelas bisnis dan kelas birokrat atau pejabat publik (public servants).[8] Kelas petani mengolah tanah dalam rangka memenuhi kebutuhan keluarga-keluarga.[9] Kelas bisnis terdiri dari pengrajin, pengusaha manufaktur dan pedagang.[10] Kelas pelayan publik bertugas memelihara kepentingan umum komunitas masyarakat sipil.[11] Kelas pejabat publik ini bila ditinjau dari gaji yang diperoleh merupakan kelas dalam masyarakat sipil, tetapi bila ditinjau dari tugasnya, ia termasuk kelas eksekutif dalam negara. Jadi, kelas birokrat atau pejabat publik ini dalam pemikiran Hegel merupakan jembatan dari masyarakat sipil ke negara.

Masyarakat sipil adalah masyarakat yang terikat pada hukum. Hukum diperlukan karena anggota masyarakat sipil memiliki kebebasan, rasio dan menjalin relasi satu sama lain dengan sesama anggota masyarakat sipil itu sendiri dalam rangka pemenuhan kebutuhan mereka. Hukum merupakan pengarah kebebasan dan rasionalitas manusia dalam hubungan dengan sesama anggota masyarakat sipil. Tindakan yang melukai anggota masyarakat sipil merupakan tindakan yang tidak rasional.[12]

Ciri kerja dan sifat atomis dari masyarakat sipil ini menyebabkan masyarakat sipil lebih menyukai bantuan kepada orang miskin tidak melalui bantuan langsung tetapi dengan cara memberi pekerjaan kepada mereka sehingga akan meningkatkan produktifitas komunitas.[13] Hegel lebih lanjut mengatkaan bahwa pada titik tertentu masyarakat sipil mencapai kelimpahan produksi sebagai akibat dari kerja para anggota masyarakat sipil. Titik jenuh produksi ini disebut Hegel sebagai tingkat kematangan masyarakat sipil. Dalam tingkat kematangan ini, masyarakat sipil harus mencari pasar di tempat lain dengan cara mengkoloni tempat tersebut. Tapi Hegel menyebutkan alasan tindakan koloni itu dalam rangka mencukupi kebutuhan keluarga-keluarga di tempat lain.[14]

C. Negara (State)

Negara merupakan badan universal dimana keluarga dan masyarakat sipil dipersatukan. Sebagai badan universal, negara mencerminkan kehendak dari kehendak partikular rakyatnya. Keuniversalan kehendak negara sebenarnya telah ada secara implisit dalam kehendak individu masyarakat sipil yaitu ketika mereka mengejar pemenuhan kebutuhan pribadi sekaligus juga memenuhi kebutuhan individu-individu lain dalam masyarakat sipil.[15] Negara mempersatukan segala tuntutan dan harapan sosial masyarakat sipil dan keluarga.

Dalam kedudukannya yang tertinggi, negara mengatur sistem kebutuhan masyarakat sipil dan keluarga dengan memberikan jaminan stabilitas hak milik pribadi, kelas-kelas sosial dan pembagian kerja. Pengaturan negara itu dilakukan melalui hukum. Melalui hukum itu, negara berfungsi untuk memperkembangkan agregat tindakan rasional sebab pembatasan yang dilakukan oleh hukum negara merupakan pembatasan rasional yang diperlukan bagi keberadaan individu-individu lainnya. Kebebasan individu ditentukan oleh rasionalitas manusia. Hukum negara menjadi instrumen untuk mengingatkan manusia agar tidak bertindak irrasional.

Bagi Hegel, negara adalah kesatuan mutlak. Oleh karena itu, Hegel menolak pembagian kekuasaan di dalam negara.[16] Di dalam negara, tidak ada pembagian kekuasaan tetapi yang ada adalah pembagian pekerjaan untuk masalah-masalah universal. Negara yang digambarkan Hegel sebagai ideal dari konsep kesatuannya adalah negara monarki konstitusional yang tersusun dalam Legislatif, Eksekutif dan Raja. Raja merupakan kekuasaan pemersatu dan sekaligus yang tertinggi dari semuanya. Eksekutif merupakan kelompok birokrasi yang pejabatnya diangkat berdasarkan keahlian dan digaji tetapi pekerjaannya menyangkut masalah-masalah universal dan harus bebas dari pengaruh-pengaruh subyektif. Legislatif bergerak di bidang pembuatan hukum dan konstitusi serta menangani masalah-masalah dalam negeri yang dalam hal ini diduduki oleh Perwakilan (Estate) yang terdiri dari kelas bawah yaitu kelas petani, kelas bisnis dan kelas tuan tanah. Perwakilan (Estate) dalam legislatif bertugas agar Raja tidak bertindak sewenang-wenang dan mencegah agar kepentingan-kepentingan partikular dari individu, masyarakat dan korporasi jangan sampai melahirkan kelompok oposisi terhadap negara.[17] Dalam hubungannya dengan Raja, Perwakilan ini juga menjadi penasehat Raja. Bagi Hegel, negara monarki konstitusional merupakan bentuk negara modern yang rasional karena monarki konstitusional merupakan hasil pemikiran yang bersifat evaluatif atas monarki lama.[18]

MARX : NEGARA DAN MASYARAKAT SIPIL

A. Latar Belakang: Kritik Marx Atas Pemikiran Negara dan Masyarakat Sipil Hegel.

Marx mengritik pemisahan negara dan civil society dari Hegel menjadi penyebab keterasingan manusia.[19] Manusia dalam civil society bersifat egois. Manusia-manusia lain dalam civil society saling memanfaatkan satu sama lain demi mencukupi kebutuhan mereka sendiri dan karena itu dalam civil society akan terjadi anarki. Oleh karena itulah, civil society memerlukan negara yang memaksa mereka untuk bersikap sosial melalui kepatuhan kepada hukum. Menurut Marx, seandainya individu dalam civil society itu tidak terasing dari kesosialannya, negara tidak diperlukan lagi.

Jadi, yang menjadi pokok bukan negara tetapi justru manusia dalam masyarakat sipil itulah yang yang menjadi realitas pertama. Oleh karena itu, Marx sependapat dengan Feuerbach bahwa filsafat Hegel terbalik secara hakiki .[20] Logika Hegel mengenai negara membawahi civil society dibalik menjadi civil society membawahi negara. Logika pembalikan ini bisa dijelaskan dalam pengertian civil society sebagai masyarakat borjuis dan negara merupakan alat di tangan borjuis untuk melanggengkan proses penghisapan terhadap kaum buruh.

Marx mengatakan bahwa teori negara Hegel tidak dapat menyelesaikan konflik tetapi justru akan melembagakan konflik itu sendiri dalam negara. Mengapa demikian? Ada beberapa alasan yang dikemukakan oleh Marx yaitu : pertama, perwakilan dalam negara monarki konstitusional yang keanggotaannya terdiri dari bermacam-macam kelas justru akan melahirkan konflik di antara kelas-kelas itu sendiri. Kedua, kelas birokrat yang ditampilkan Hegel akan memperjuangkan kepentingan kelas dari mana pejabat birokrasi itu berasal dan ketiga, pemisahan negara dengan masyarakat sipil akan melanggengkan konflik kepentingan antara negara dengan masyarakat sipil.[21]

B. Pandangan Marx : Civil Society

Marx memandang civil society sebagai masyarakat yang dicirikan oleh pembagian kerja, sistem pertukaran dan kepemilikan pribadi atas alat-alat produksi. Pandangan ini memang sama dengan pandangan Hegel, tetapi kemudian ia menambahkan bahwa masyarakat sipil itu terbagi dalam dua bagian yaitu kaum majikan atau kaum borjuis sebagai pemilik alat produksi (property-owners) dan kaum buruh atau kaum proletar yang tidak memiliki alat produksi (propertyless).[22] Pembagian struktur dalam masyarakat sipil itu merupakan akibat dari adanya hak atas milik pribadi.

Sistem hak milik pribadi dalam masyarakat sipil mengakibatkan manusia mengalami alienasi. Buruh terasing dari pekerjaannya karena pekerjaan itu tidak lagi mencerminkan tindakan paling luhur manusia tetapi menjadi sesuatu yang rutin, membosankan dan tanpa makna, demi mendapatkan upah. Buruh juga terasing dengan majikan karena masing-masing mencari kepentingan sendiri-sendiri. Buruh juga terasing dengan sesama buruh karena mereka saling berebut pekerjaan.[23]

Masyarakat sipil juga ditandai dengan penghisapan buruh oleh majikan. Buruh diperas tenaganya demi kepentingan majikan. Gambaran ini merupakan konsekuensi dari pandangan Marx atas civil society sebagai masyarakat kapitalis.

C. Pandangan Marx : Negara.

Negara dalam, pandangan Marx, alat di tangan kaum borjuis untuk mempertahankan kepentingannya.[24] Pandangan ini didasarkan pada paham materialisme sejarah Marx yang menempatkan negara dalam bangunan atas (supra struktur) bersamaan dengan hukum, ideologi, agama, filsafat dan lain-lain. Ada pun ekonomi yang menjadi sentral dari perkembangan sejarah manusia berada dalam bangunan bawah (infra strukture). Negara menjadi alat kaum borjuis untuk menjamin kelangsungan penindasan terhadap kaum buruh agar kaum buruh tidak berusaha membebaskan diri dari usaha penghisapan dari kaum majikan. Sedangkan hukum, moral, agama, filsafat yang disebut juga dengan “bangunan atas ideologis” berfungsi memberikan legitimasi bagi usaha penghisapan yang dilakukan oleh kaum majikan.

Negara muncul sebagai akibat dari kebutuhan kaum borjuis untuk melindungi keberlangsungan proses kapitalisme yang ada dalam dalam masyarakat sipil. Relasi-relasi dalam masyarakat sipil dikendalikan oleh relasi-relasi produksi kapitalis sehingga dalam masyarakat sipil terkandung tirani ideal bagi konsolidasi kapitalisme. Negara akan melindungi proses kapitalisme itu dari segala macam upaya yang akan menggagalkan proses tersebut.

D. Utopi : Negara dan Masyarakat Sipil Pasca Kapitalisme.

Menurut Marx biang keladi dari seluruh keterasingan manusia adalah struktur ekonomi. Oleh karena itu, agar keterasingan manusia itu bisa dihilangkan, maka struktur ekonomi itu harus diubah. Perubahan struktur ekonomi itu dilakukan melalui revolusi yaitu pertentangan antara kelas buruh melawan kelas majikan. Dalam perhitungan Marx, kelas buruh akan memenangkan perlawanan itu sehingga alat-alat produksi beralih dari tangan kaum majikan kepada kaum buruh.

Pada tahap awal pasca revolusi itu, negara masih dibutuhkan tetapi dalam bentuk “diktator proletariat”. Negara dalam bentuk ini dibutuhkan untuk memastikan bahwa kaum kapitalis sudah tidak ada lagi dan untuk menjalani masa transisi kaum buruh dari ketrampilan spesialis sebagai akibat dari pembagian kerja menjadi ketrampilan universal dalam rangka mengatasi pembagian kerja.

Hasil akhir yang digambarkan Marx adalah sebuah masyarakat yang bebas dan kreatif dalam masyarakat komunis. Masing-masing orang bisa bekerja kapan saja, mau melakukan hobinya kapan saja sebelum atau sesudah bekerja. Dalam masyarakat komunis ini, pembagian kelas sudah tidak ada lagi. Negara pun sudah mati dengan sendirinya karena tidak ada yang lagi yang ditindas. Proses produksi dipimpin oleh persekutuan bebas semua individu.[25]

GRAMSCI : NEGARA DAN MASYARAKAT SIPIL

A. Latar Belakang: Kritik Terhadap Marx.

Gramsci mengritik ekonomisme Marx yang didasarkan pada materialisme sejarah. Menurut Gramsci, pembagian struktur kehidupan pada bangunan atas dan bangunan bawah mengakibatkan kegagalan Partai Sosialis Italia dalam mengobarkan semangat revolusi 1912-1920. Gambaran struktur Marx itu pula yang menyebabkan gerakan buruh melemah dan buruh tunduk pada struktur penindasan kapitalis dan fasisme.[26]

Gramsci menolak paham ekonomistis Marx. Bagi Gramsci, perubahan ke arah masyarakat sosialis bukan semata-mata bercorak ekonomistis, tetapi juga harus memperhatikan aspek sosial, budaya dan ideologi. Oleh karena itu, hegemoni menjadi tema sentral dalam pemikiran Gramsci sebagai upaya mewujudkan cita-cita masyarakat sosialis-nya.[27]

Gramsci juga menolak pemikiran Marx mengenai revolusi yang akan mengganti secara total negara dengan masyarakat tanpa kelas. Bagi Gramsci, perubahan ke arah sosialisme harus dilakukan dengan memanfaatkan jalur-jalur yang tersedia. Bertolak dari kondisi yang sudah ada itu, buruh membuat jaringan dan aliansi-aliansi baru dengan kelompok-kelompok sosial yang ada melalui hegemoni.[28]

B. Pemikiran Gramsci : Masyarakat Sipil

Gramsci memasukkan masyarakat sipil dalam bangunan atas (super structure) Marx bersama dengan negara. Dalam masyarakat sipil, terjadi proses hegemoni oleh kelompok-kelompok dominan sedangkan negara melakukan dominasi langsung kepada masyarakat sipil melalui hukum dan masyarakat politik. Gramsci sendiri mengakui bahwa senyatanya masyarakat sipil telah terhegomi. Pengakuannya itu diungkapkan dengan mengatakan bahwa masyarakat sipil adalah etika atau moral.

Gramsci membedakan masyarakat sipil dengan masyarakat politik. Masyarakat politik adalah aparat negara yang melaksanakan fungsi monopoli negara dengan koersi, yang di dalamnya meliputi tentara, polisi, lembaga hukum, penjara, semua departemen administrasi yang mengurusi pajak, keuangan, perdagangan dan sebagainya. Masyarakat sipil adalah wilayah dimana relasi antara kelompok tidak dilakukan dengan koersi. Maka Gramsci mengatakan bahwa masyarakat sipil mencakup organisasi-organisasi privat seperti gereja, serikat dagang, sekolah, dan termasuk juga keluarga.[29] Gramsci juga mengatakan bahwa organisasi-organisasi dalam masyarakat sipil mempunyai tujuan yang berbeda-beda seperti politik, ekonomi, olah raga, seni dan sebagainya namun mereka memiliki asumsi-asumsi dan nilai-nilai yang diterima oleh masyarakat meskipun sering tidak kentara.[30]

Masyarakat sipil merupakan salah satu bagian dari masyarakat kapitalis. Gramsci mengatakan masyarakat kapitalis terdiri dari tiga jenis hubungan yaitu hubungan dasar antara pekerja dan pemodal, hubungan koersif yang menjadi watak negara, dan hubungan sosial lainnya yang membentuk masyarakat sipil. Maka bagi Gramsci, masyarakat sipil bukan negara karena negara bersifat koersif dan bukan produksi karena dalam produksi terjadi tindakan koersif pemilik modal kepada buruh. Ronnie D. Lipschutz merumuskannya dengan mengatakan “Gramsci placed civil society between state and market and outside of the private sphere of family and friendship.”[31]

Masyarakat sipil merupakan medan perjuangan politik. Oleh karena itu, dalam rangka pembentukan negara sosialis, Gramsci mengatakan perlunya kelompok buruh membangun hegemoni atas kelompok-kelompok lain dalam masyarakat sipil dengan sebuah ideologi baru yang mampu mewadahi kepentingan-kepentingan kelompok-kelompok lain dalam masyarakat sipil dan sekaligus mampu mewadahi kepentingan kelompok buruh. Dalam hal ini, kelompok buruh harus mampu mentransformasi ideologi-ideologi yang ada dengan tetap mempertahankan unsur-unsur penting dari masing-masing ideologi itu dan menyusunnya menjadi sebuah ideologi baru yang mencakup semua termasuk kepentingan kelompok buruh sendiri.

Karena masyarakat sipil telah terhegemoni, maka kelompok buruh perlu melakukan kontra hegemoni. Dalam hal ini, kelompok buruh membangun hegemoni dengan melakukan “perang posisi” melawan hegemoni negara yang telah menjadi blok historis.[32] Pada saatnya nanti ketika negara sosialis telah terbentuk, kelompok buruh harus tetap membangun hegemoni agar menjadi blok historis.[33]

Ketika kelompok buruh memperoleh kekuasaan negara, masyarakat sipil harus sudah maju. Kemajuan masyarakat sipil diukur dari kemampuan membangun hubungan secara otonom, kemampuan mengatur dirinya sendiri (self-governing) dan adanya disiplin diri masyarakat. Tanpa disertai dengan kemajuan masyarakat sipil, maka kelompok buruh akan tetap memiliki ketergantungan yang kuat terhadap negara atau tetap berada dalam periode statolatry. Oleh karena itu, periode statolatry harus terus menerus dikritik agar masyarakat sipil menjadi maju dimana terjadi perkembangan inisiatif individu dan kelompok.

C. Pemikiran Gramsci : Negara.

Bagi Gramsci, negara adalah masyarakat politik dan masyarakat sipil. Negara memiliki alat-alat koersif yaitu lembaga-lembaga yang disebutnya sebagai masyarakat politik. Tetapi negara tidak semata-mata melakukan koersif saja tetapi negara juga melakukan apa yang ia sebut sebagai ‘peran edukatif dan formatif negara’ yaitu melakukan hegemoni. Masyarakat sipil merupakan masyarakat yang telah terhegemoni oleh negara sehingga memampukan negara menjadi blok historis berkat dukungan dari masyarakat sipil. Itulah sebabnya, ia mengatakan bahwa negara merupakan masyarakat politik dan masyarakat sipil.

Pemikirannya mengenai negara sebagai masyarakat politik dan masyarakan sipil melahirkan gagasan mengenai negara integral. Pemahaman mengenai negara integral tidak bisa dilepaskan dari gagasannya mengenai sifat kekuasaan. Kekuasaan dipahami oleh Gramsci sebagai hubungan sosial. Hubungan sosial negara terjadi terhadap masyarakat politik dan juga terhadap masyarakat sipil. Jadi, di dalam masyarakat sipil disamping terdapat hubungan sosial di antara kelompok-kelompoknya sendiri juga terdapat hubungan sosial dengan negara.

Gramsci memikirkan negara yang dicita-citakannya dalam gambaran Dewan Pabrik. Dewan pabrik ini merupakan hasil cetusan gagasannya mengenai perlunya transformasi komisi internal yang ia lontarkan saat ia duduk dalam kepengurusan komisi internal di Turin. Inti gagasannya mengenai transformasi itu adalah agar komisi internal sebagai organ kekuasaan proletarian menggantikan kelompok pemodal dalam menjalankan fungsi-fungsi manajemen dan administrasi sehingga komisi internal bisa menjadi sekolah politik dan administrasi bagi kaum pekerja. Gagasan itu diterima dengan cepat sehingga komisi internal berkembang menjadi dewan pabrik. Dalam dewan pabrik ini, pekerja dapat melakukan kontrol atas proses produksi, mengambil alih fungsi manajemen dan administrasi. Dengan demikian, bagi Gramsci, dewan pabrik membangun kesadaran politik akan negara demokrasi langsung yang dibangun atas partisipasi rakyatnya. Dengan menggambarkan dewan pabrik sebagai embrio negara, Gramsci mencita-citakan sebuah negara demokrasi langsung dimana kendali atas proses produksi berada di tangan kelompok buruh.[34]

KESIMPULAN

Dari uraian di atas bisa disimpulkan bahwa pemikiran mengenai negara dan masyarakat sipil mengalami pasang surut dalam perjalanan sejarah. Dalam pemikiran Hegel, masyarakat sipil adalah masyarakat yang hidupnya tidak dicampuri urusannya oleh negara. Hegel belum memaksudkan masyarakat sipil seperti yang dikemukakan oleh Larry Diamond. Hegel masih mengartikan sebagai sebuah masyarakat biasa, komunitas yang terdiri dari individu-individu, yang kehidupannya tidak dicampuri oleh negara. Dalam kaitan ini, negara dipandang Hegel sebagai pengatur dan pemersatu dari masyarakat sipil melalui hukum, lembaga-lembaga peradilan dan lembaga kepolisian. Pemikiran Hegel ini diinterpretasikan oleh Marx dalam kerangka perjuangan kaum buruh. Masyarakat sipil dipandang sebagai kelompok yang teralieanasi sehingga masyarakat membutuhkan negara. Masyarakat sipil adalah masyarakat dimana terjadi penghisapan buruh oleh majikan. Negara juga dipandang sebagai alat di tangan kaum borjuis untuk mempertahankan kedudukannya. Maka Marx mencita-citakan sebuah masyarakat tanpa kelas sehingga individu-individu mendapatkan kebebasan dan bekerja seturut kodratnya sebagai manusia. Dalam kondisi seperti ini, negara mati dengan sendirinya. Perwujudan utopi itu dilakukan melalui revolusi yang akan menghapus kepemilikan alat produksi dari kaum borjuis. Gramsci menentang teori ekonomistis Marx ini dan mengatakan bahwa perubahan masyarakat sosialis harus bertolak dari kondisi yang ada. Perubahan harus dilakukan oleh kelompok buruh melalui hegemoni dalam masyarakat sipil. Masyarakat sipil dalam pemikiran Gramsci sudah mulai dipikirkan adanya organisasi-organisasi atau kelompok-kelompok yang otonom. Meskipun organisasi-organisasi itu saling membangun hegemoni sendiri, negara juga tidak ketinggalan membangun hegemoni di antara kelompok-kelompok itu. Negara disamping memiliki kekuatan untuk membangun hegemoni masyarakat sipil, juga memiliki masyarakat politik sebagai alat koersif negara.

Sumbangan pemikiran yang penting bagi perkembangan demokrasi dari ketiga pemikiran itu adalah bahwa kehidupan masyarakat sipil harus menjadi wilayah kebebasan (Hegel) sehingga akan menjadi medan kehidupan yang manusiawi (Marx). Dengan kebebasan itu, organisasi-organisasi kemasyarakatan akan tumbuh memperkuat demokrasi (Gramsci). Mereka mampu bersikap kritis terhadap negara (Gramsci) sehingga memungkinkan terciptanya kehidupan yang lebih baik dengan dilandasi pada rationalitas dan kebebasan manusia (Hegel). Negara dalam hal ini harus terus menerus menyandarkan diri dalam rasionalitasnya (Hegel) agar tidak terjadi penyalahgunaan kekuasaan berupa penyalahgunaan lembaga-lembaga koersifnya (Hegel, Marx, Gramsci) maupun penyalahgunaan kemampuan hegemoniknya melalui struktur hukum, ideologi atau pendidikan (Hegel, Marx, Gramsci).

Demikianlah pemaparan atas pemikiran Hegel, Marx dan Gramsci. Semoga bermanfaat bagi wacana kita dalam memperkembangkan demokrasi di Indonesia.

Daftar Pustaka

Anafansyev, V. Marxist Philosophy A Popular Outline. trans. by Leo Lempert. Rev.Ed. Moscow : Progress Publishers, 1965

Calabrese, Andrew. “The Promise of Civil Society : A Global Movement for Communication Rights.” Continuum : Journal of Media and Cultures Studies 3 (September 2005), 317-329.

Hegel’s Philosophy of Right. Transl. T.M. Knox. Reprint. London : Oxford University Press, 1981.

Iskandar, Deddy. “Mengenal dan Mengritik Gramsci.” Pemikiran-pemikiran Revolusioner. Ed. Saiful Arif. Malang : Averroes Press, 2001

Lipschutz, Ronnie D. “Power, Politics and Global Civil Society.” Millenium: Journal of International Studies 33 (3:2005)

McLellan, David. “Marx, Engels and Lenin on Party and State.” The Withering Away of State?Party State under Communism, ed. Leslie Holmes. London : SAGE Publications Ltd, 1981.

McClelland, J.S. History of Western Political Thought. London : Routledge, 1996.

Muukkonen, Martti. “Civil Society.” Makalah dalam Annual Meeting of Finish Sociologist, Turku, 24 – 25 Maret 2000.

Nina, Daniel. “Beyond The Frontier : Civil Society Revisited.” Transformation 17 (1992), 61-73.

Suseno, Franz Magnis. Etika Politik Prinsip-prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern. Jakarta:Gramedia, 1991

Suseno, Franz Magnis. Pemikiran Karl Marx Dari Sosialisme Utopis ke Perselisihan Revisionisme. Jakarta : Gramedia, 1999.

Shils, Edward. “The Virtue of Civility,” Selected Essay on Liberalism, Tradition and Civil Society. Ed. Steven Grosby. Indiana Polis : Liberty Fund, 1997.

Simon, Roger. Gagasan-gagasan Politik Gramsci. terj. Kamdani et al. Yogyakarta : Insist, 2000.

Stumpf, Samuel Enoch. Philosophy History and Problems. Fifth edition. New York : McGraw Hill Inc, 1994.

Oleh Heru Wahyu Jatmiko

Pendahuluan

Gelombang demokratisasi yang terjadi pada tahun 1998 telah memporakporandakan berbagai institusi negara yang telah tersusun mapan. Kegoncangan besar di bidang kenegaraan merupakan akibat dari diubahnya seluruh tatanan secara drastis sehingga menimbulkan suasana ketidakpastian di semua sektor kelembagaan negara. Hal yang sama terjadi di dalam tubuh pelaku bidang keamanan, TNI dan Polri.

Pemisahan TNI dan Polri dan penghapusan peran sospol ABRI sebagaimana termuat dalam doktrin dwi fungsi ABRI menimbulkan berbagai permasalahan besar bukan hanya ketidakpastian peran TNI di dalam negara tetapi menimbulkan masalah di bidang personel, materiil dan masa depan prajurit TNI sendiri. Sementara itu, eskalasi gangguan keamanan yang semakin meningkat secara tajam pasca reformasi menimbulkan pertanyaan tugas siapa. Cercaan yang berlebihan kepada TNI dan Polri membuat dua institusi ini ragu untuk bertindak dan sebenarnya mereka ini lebih suka untuk tidak terlibat mengurus kekacauan yang terjadi di mana-mana. Akan tetapi, panggilan akan tanggung jawab mempertahankan kemerdekaan mendorong militer bangkit untuk segera meredefinisikan perannya dalam arus demokratisasi bangsa ini.

Makalah ini akan memfokuskan diri pada persoalan profesionalisme TNI dalam kaitan dengan Binter dan persepsi ancaman saat ini. Masalah profesionalisme TNI dan Binter menjadi sorotan yang tajam dari Rizal Sukma dan Edy Prasetyono. Untuk itu, makalah ini akan bertolak dari Working Paper dari Rizal Sukma dan Edy Prasetyono yang berbicara masalah Security Sector Reform di Indonesia. Pemikiran mereka ini akan dinilai secara kritis berdasarkan landasan teori tentang hubungan sipil-militer. Penilaian kritis akan menghasilkan pemikiran antara profesionalisme, binter dan persepsi ancaman. Isi profesionalisme sangat ditentukan oleh persepsi ancaman dan persepsi ancaman sangat menentukan eksistensi binter. Untuk itu, profesionalisme akan menjadi variabel dependen, sedangkan Binter akan menjadi variabel antara. Ada pun persepsi ancaman akan menjadi variabel independennya. Makalah ini akan mencoba meletakkan masalah prinsip yang dapat dijadikan titik pijak bagi pemikiran profesionalisme militer dalam era demokratisasi di Indonesia. Yang lebih penting lagi adalah bahwa makalah ini sangat jauh dari maksud apologi, sebaliknya makalah ini dimaksudkan untuk tujuan-tujuan ilmiah.

Kondisi Security Sector Reform di Indonesia

Rizal Sukma dan Edi Prasetyono membahas masalah reformasi bidang keamanan dalam kerangka masa transisi demokrasi Indonesia.[1] Masa transisi demokrasi Indonesia terasa sangat sulit karena transisi itu terjadi berbarengan dengan krisis ekonomi yang berlarut-larut disamping terjadinya berbagai permasalahan sosial politik di dalam negeri. Kesulitan ini juga menjadi salah satu sebab sulitnya melakukan reformasi di bidang keamanan oleh pemerintahan-pemerintahan yang legitim seperti Gus Dur dan Megawati.

Di masa Orde Baru, bidang keamanan berada di tangan ABRI. Persepsi ancaman negara pada masa itu banyak ditumpukan pada ancaman dalam negeri dengan asumsi bahwa intervensi asing akan terjadi manakala situasi dalam negeri sedang kacau. Peran Sospol yang dilekatkan dalam tubuh ABRI membuat perhatian terhadap ancaman dari luar semakin berkurang dan sebaliknya ABRI menjadi alat represif Orba untuk mempertahankan kekuasaan dari rong-rongan dalam negeri. Dengan doktrin dwi fungsi itu, ABRI masuk dan mengendalikan birokrasi dan institusi sipil lainnya seperti DPR, Bakin, Kejaksaan Agung, Kementrian Pertahanan dan Keamanan. Mereka ini, dalam kapasitasnya masing-masing menjadi alat untuk mempertahankan kekuasaan Orba.

Pemerintahan Gus Dur dan Megawati belum bisa lepas dari pengaruh militer karena dalam kabinetnya beberapa pos menteri diduduki oleh militer. Meskipun menteri pertahanan telah diduduki oleh sipil namun staf menteri pertahanan banyak diambil dari militer. Selain itu, kedudukan Panglima TNI yang masih setara dengan para menteri menyebabkan reformasi di bidang keamanan terasa sulit dan berat.

Diakui bahwa inisiatif reformasi bidang keamanan justru dimulai dari militer dengan meluncurkan gagasan Paradigma Baru ABRI dan sekaligus mengakui segala kesalahan ABRI di masa Orde Baru. Janji ABRI untuk melakukan reformasi internal pun segera dipenuhi dengan melakukan berbagai liquidasi jabatan di bidang politik dan sekaligus menarik keterlibatannya di dalam dunia politik secara praktis.

Pemisahan TNI dengan Polri yang ditetapkan dengan Tap MPR No.VI dan VII merupakan langkah selanjutnya dalam reformasi bidang keamanan. Namun diakui bahwa menyerahkan tanggung jawab keamanan kepada Polri menimbulkan permasalahan seputar lemahnya kemampuan Polri untuk menangani masalah separatisme serta bidang-bidang kepolisian lainnya dan merebaknya korupsi di kalangan Polri serta pelanggaran HAM yang dilakukan oleh anggota Polri. Dikatakan bahwa buruknya kinerja Polri ini merupakan akibat dari semakin independennya institusi ini dan semakin sulit dikontrol oleh siapa pun.

Permasalahan lain yang tersisa dalam reformasi bidang keamanan ini berkaitan dengan tidak tersedianya undang-undang yang diperlukan, doktrin masa lalu yang harus direvisi atau diubah, belum adanya kebijakan strategi pertahanan nasional, masalah kesan kebal hukum terutama yang menyangkut pelanggaran masa lalu dan bisnis militer serta pembinaan teritorial.

Tidak tersedianya undang-undang diakibatkan dari adanya hambatan strategis, hambatan kebijakan dan hambatan tehnis dari pihak sipil. Hambatan strategis berkaitan dengan tidak adanya kesatuan pandangan dari pihak sipil untuk meredefinisikan peran militer dalam masa transisi. Bahkan terjadi kecenderungan dari pihak sipil memanfaatkan militer untuk mendapatkan keuntungan bagi kepentingan politisnya. Hambatan kebijakan menyangkut belum adanya kebijakan bidang militer. Ketiadaan kebijakan ini diakibatkan oleh lemahnya menteri pertahanan dari orang sipil, masih setaranya Panglima TNI dengan para menteri sehingga terjadi dua pelaku di bidang kebijakan pertahanan, belum dibentuknya Wanhannas, dan lemahnya pengetahuan anggota Komisi I DPR yang menyangkut masalah kemiliteran.

Kesan adanya kekebalan hukum terhadap militer nampak dari pengadilan atas pelanggaran HAM kepada beberapa jenderal TNI. TNI dianggap membela dan menutup-nutupi kesalahan mereka.

Bidang bisnis militer juga menjadi sorotan Rizal Sukma karena bisnis ini menggunakan fasilitas dan pengaruh militer sehingga bisa menikmati kemudahan dalam menjalankan monopoli dan oligopoli. Akibatnya, bisnis militer merusak tata perekonomian nasional disamping membuka peluang bagi militer untuk melakukan kolusi dengan kaum bisnis dan politisi. Bisnis militer dikhawatirkan akan menjadi sumber pendanaan bagi keterlibatan TNI dalam politik dan bagi operasi-operasinya sendiri. Sementara itu, kontribusi keuntungan dari bisnis in kurang dirasakan manfaatnya bagi sebagian besar prajurit.

Binter dilihat sebagai salah satu penyebab munculnya bisnis militer ini disamping juga dilihat sebagai alat keterlibatan militer dalam politik. Struktur organisasinya yang setara dengan birokrasi sipil mengisyaratkan koter menjadi alat kontrol terhadap birokrasi itu. Sishankamrata yang menjadi dasar binter dikatakan sebagai strategi yang sudah tidak relevan lagi ketika pertahanan sudah bergeser kepada pentingnya tehnologi. Lagi pula, binter merupakan strategi perang untuk wilayah kontinental sehingga tidak cocok dengan bentuk kepulauan yang menjadi ciri geografis Indonesia.

Oleh karena itu, dalam manajemen organisasi, koter harus dihapuskan. Dalam manajemen finansiil, perlunya transparansi dan pertanggung jawaban keuangan yang memadai agar peningkatan dukungan anggaran pertahanan tidak menjadi sia-sia karena dikorupsi.

Akhirnya, keberhasilan reformasi bidang keamanan sangat tergantung dari konteks politik, konteks ekonomi dan dari para pengawas bidang keamanan yaitu pemerintah, civil society dan lembaga internasional.

Militer dalam Konteks Demokrasi

Secara sepintas terkesan pemikiran Rizal Sukma dan Edy Prasetyono bercorak anti militer. Kesan ini timbul dari pembahasan terbesar diletakkan dalam konteks militer dan membahas militer tidak didahului dengan ukuran yang dipakai untuk menilai. Akibatnya, pemikiran mereka terkesan tercampur dengan unsur-unsur subyektif yang akan membawa dampak resistensi bagi militer sendiri atau mereka yang pro militer. Lain halnya jika tulisan ini didahului dengan kerangka berpikir yang bisa menjadi standard penilaian terhadap hasil-hasil reformasi bidang keamanan sampai saat ini. Dengan standard itu, obyektifitas lebih kentara dan diskusi lebih lanjut dimungkinkan.

Pemikiran Rizal Sukma dan Edy Prasetyono ini berbicara mengenai kebijakan bidang keamanan di negara yang berada dalam transisi demokrasi. Dalam rangka itu, dibicarakan panjang lebar militer dalam negara transisi demokrasi. Bila dilihat dari isinya, mereka berbicara dalam kerangka berpikir Huntington.

Dalam kategori Huntington, transisi di Indonesia termasuk dalam kategori “rezim-rezim demokratis yang menggantikan rezim-rezim militer yang melepaskan pemerintahan secara sukarela…”[2] Dalam kategori ini, Huntington mengatakan bahwa rezim demokratis tidak menghadapi masalah kudeta melainkan menghadapi masalah bagaimana para pemimpin rezim demokratis bisa mengurangi kekuasaan dan pengaruh lembaga militer hingga tingkat yang sesuai dengan tingkat demokrasi. Tingkatan yang sesuai dengan demokrasi akan terjadi bila otoritas resmi militer berada dalam status independen dengan institusi sipil lain. Dalam tingkatan ini, otoritas militer berada dalam otoritas rendah yaitu tidak memiliki otoritas terhadap institusi lain dan berada langsung di bawah otoritas tertinggi, yang dalam hal ini ditunjuk Huntington sebagai kementrian pertahanan.[3] Otoritas kelompok militer terbatas pada lingkup masalah kemiliteran. Kontrol sipil dimaksudkan untuk menjaga agar otoritas militer berada dalam ruang lingkupnya.

Berkaitan dengan kontrol sipil ini, Huntington membagi menjadi dua yaitu kontrol sipil subyektif dan kontrol sipil obyektif.[4] Kontrol sipil subyektif dilakukan dengan cara memaksimalkan kekuasaan sipil. Menurut Huntington, kontrol sipil subyektif tidak mungkin dilakukan karena kepentingan sipil beraneka macam. Akibatnya, penekanan pada kontrol sipil subyektif akan melahirkan pemaksimalan kekuasaan kepada kelompok sipil tertentu. Kontrol sipil subyektif akan mensipilkan militer dan melibatkan militer dalam politik kepentingan kelompok sipil tersebut. Kebalikannya, kontrol sipil obyektif bertumpu pada upaya untuk memprofesionalkan militer. Standard kontrol diberlakukan secara obyektif, dikenal semua pihak sipil sehingga kontrol terhadap militer bersikap netral secara politik.

Standard kontrol sipil obyektif inilah yang dimaksudkan Rizal Sukma dan Edy Prasetyono sebagai belum ada di Indonesia. Akan tetapi ketiadaan kontrol sipil obyektif ini kemudian tidak bisa dijadikan alasan untuk memperlemah militer sedemikian rupa sehingga hubungan sipil-militer pada akhirnya jatuh menjadi kontrol sipil subyektif. Meskipun tidak mengungkapkan hal seperti ini, tulisan yang dikemukakan Rizal Sukma dan Edy Prasetyono – dengan nada yang cenderung subyektif anti militer - sangat mudah ditafsirkan oleh militer sebagai langkah untuk memperlemah TNI dan mengarahkan militer berjalan ke arah kontrol sipil subyektif.

Profesionalisme Militer

Padahal bila gagasan Huntington ini diteruskan, maka kontrol sipil obyektif justru akan meningkatkan profesionalisme militer.[5] Huntington merumuskan profesionalisme kemiliteran dalam 3 kategori yaitu keahlian, tanggung jawab dan kesatuan.[6] Keahlian terutama perwira adalah keahlian di bidang manajemen kekerasan dimana seorang perwira harus memiliki 2 dasar pengetahuan sekaligus yaitu pengetahuan mengenai hubungan pengetahuan militer dengan pengetahuan-pengetahuan lain dan pengetahuan mengenai kemiliteran itu sendiri. Keahlian ini diperoleh melalui pembelajaran dan pendidikan terus menerus sehingga bisa terjadi bahwa sepertiga dinasnya dihabiskan di bangku pendidikan. Tanggung jawab merupakan konsekuensi logis dari keahlian. Kesadaran bahwa keahlian tidak bisa diterapkan semena-mena muncul karena adanya rasa tanggung jawab untuk memberikan keamanan militer kepada negaranya. Kesatuan atau esprit de corps muncul karena profesi militer bercorak birokratis yang ditandai dengan hirarki kepangkatan untuk membedakan tingkat kemampuan, pendidikan, pengalaman dan senioritas.

Dalam kerangka berpikir ini, militer harus netral dari politik, tidak boleh terlibat dalam politik karena keterlibatan semacam itu akan menjauhkan mereka dari profesionalisme. Kontrol sipil obyektif dimaksudkan agar militer tidak terlibat dalam politik.

Pembinaan Teritorial Sebagai Persiapan Perang

Melihat dasar pemikiran Rizal Sukma dan Edy Prasetyono ini, barangkali bisa dikatakan bahwa harapan kedua pemikir ini terlalu melambung jauh sehingga lupa akan daratan yang dipijak. Kategori penilaian mereka sama dengan kategori penilaian terhadap militer di Amerika Serikat yang telah berkembang menjadi negara maju dan kaya raya. Berdasarkan standard penilaian ini, seharusnya kedua pemikir ini bergerak lebih lanjut pada kesimpulan seperti yang dikemukakan Huntington yaitu memberikan alat mainan baru kepada militer agar militer disibukkan dengan upaya penguasaan tehnologi persenjataan baru tersebut dan mulai melupakan keterlibatannya dalam politik.[7] Mainan itu bisa berupa penambahan persenjataan baru atau bantuan asing yang membanggakan mereka seperti dalam kasus Spanyol dimana NATO berhasil mengalihkan perhatian militer Spanyol dari politik ke arah profesionalisme.[8] Tetapi pemikiran mereka tidak sampai pada taraf itu. Mereka hanya mengemukakan kerangka Huntington tetapi tidak mampu mengisinya karena terbentur kenyataan bahwa anggaran negara terbatas dan Indonesia sebagai negara yang menganut politik luar negeri bebas aktif tidak mau bergabung dalam organisasi militer internasional manapun selain dalam PBB.

Bahkan teori Huntington sendiri tidak bisa sepenuhnya diaplikasikan untuk kasus Indonesia. Dalam masa transisi demokrasi, Huntington mengatakan “Pindahkan mereka ke daerah-daerah perbatasan atau tempat-tempat lain yang relatif tidak berpenduduk dan jauh.”[9] Pernyataannya ini didasarkan pada konsep bahwa militer yang berhubungan dengan komunitas sipil tertentu akan membawa pengaruh politik militer.[10] Ia juga mengatakan supaya militer diarahkan ke misi luar negeri dan “tiadanya ancaman dari luar negeri dapat menyebabkan angkatan bersenjata anda tidak memiliki misi militer yang sah sehingga memperkuat kecenderungan mereka untuk memikirkan percaturan politik.”[11]

Rizal Sukma dan Edy Prasetyono lupa bahwa ada perbedaan mendasar dalam orientasi kemiliteran Amerika Serikat dengan Indonesia. Perbedaan ini didasarkan pada perbedaan perpsektif ancaman.

Chomsky mengemukakan bahwa ancaman utama Amerika Serikat adalah kegagalan untuk menerapkan kebebasan ke-5 yaitu kebebasan untuk merampok dan mengeksploitasi.[12] Kebebasan ini harus diterapkan di seluruh dunia. Kebijakan ini muncul setelah pada Perang Dunia II sejumlah cendekiawan dari Departemen Luar Negeri dan Dewan Hubungan Luar Negeri yang dipersatukan dalam proyek kajian perang dan damai menghasilkan pemikiran perlunya Amerika mengendalikan sejumlah sumber daya alam untuk mencukupi kebutuhan dalam negeri Amerika. Pengendalian dilakukan dengan pemberian bantuan dana yang berlimpah, dengan propaganda komunisme, kebebasan, demokrasi, HAM atau terorisme. Militer digunakan sebagai kekuatan pamungkas bila ada negara yang memiliki nasionalisme tinggi sehingga tidak mau menyerahkan hasil tambangnya kepada Amerika Serikat. Atau dengan istilah lain, militer terpaksa digunakan ketika kebebasan kelima dihambat oleh suatu negara di luar Amerika.

Dengan kekayaan sebesar 50% dari kekayaan yang dimiliki dunia ditambah dengan politik luar negerinya yang bercorak ekspansionis, militer Amerika dirancang dan disiapkan untuk berperang di luar negeri.

Militer Indonesia tidak pernah disiapkan untuk bertempur di luar negeri karena politik luar negeri yang bebas dan aktif. Perang akan selalu berada dalam wilayah dalam negeri Indonesia dan oleh karena itu medan pertempuran perlu disiapkan sejak dini melalui pembinaan teritorial.[13] Pembinaan teritorial dilakukan dalam rangka memaksimalkan perlawanan terhadap musuh dan mencegah musuh dengan mudah menduduki suatu wilayah.[14] Pola ini meniru pola gerilya pada masa revolusi kemerdekaan pasca proklamasi kemerdekaan.[15] Struktur organisasi komando kewilayahan, dari Kodam hingga Babinsa, merupakan sebuah tahapan persiapan ketika pemerintahan sipil berhasil dilumpuhkan musuh maka pemerintahan wilayah akan dipimpin oleh pemerintahan militer RI dan dengan demikian pemerintahan musuh tidak diakui rakyat. Dengan pemerintahan ini, kesemestaan perang lebih bisa dijamin karena dibawah kendali pemerintahan militer.

Gerilya merupakan tahap ke-3 dari 5 tahap operasi militer dalam rangka menghadapi agresi langsung musuh dan dalam berbagai tahap terhadap agresi tidak langsung dari musuh.[16] Agresi langsung ditandai dengan masuknya militer asing secara terbuka ke dalam wilayah NKRI. Sebaliknya, agresi tidak langsung ditandai dengan masuknya militer asing secara tertutup ke dalam wilayah NKRI.

Dalam kerangka strategi agresi langsung ini, gerilya akan dilakukan bila para diplomat kita gagal membangun opini internasional, dan TNI AU dan TNI AL gagal mencegah masuknya musuh di zona 1 dan 2 serta kekuatan tempur kewilayahan dengan dibantu kekuatan terpusat gagal dalam melakukan pertahanan pantai (zona 3).

Karena strategi ini mencakup operasi serangan balas (serbal), maka kekuatan kewilayahan terbagi menjadi dua bagian yaitu satuan yang bertugas melakukan gerilya dan satuan tempur yang bertugas melakukan operasi serbal. Oleh karena itu, di dalam komando kewilayahan disamping ada institusi kodam, kodim, koramil dan babinsa yang dalam situasi perang menjadi pasukan gerilya, juga terdapat batalyon-batalyon tempur (infanteri) dan batalyon bantuan tempur (artileri dan kaveleri) teritorial yang bertugas melakukan operasi serbal setelah pasukan gerilya berhasil menyeimbangkan kekuatannya dengan kekuatan musuh.

Agresi tidak langsung ini bisa mewujud dalam aneka bentuk tetapi bertujuan sama dengan agresi langsung yaitu penaklukan NKRI. Robert T. Holt sudah sejak tahun 1950 mengemukakan rancangan agresi tidak langsung melalui strategi kebijakan luar negeri USA. Kebijakan luar negeri itu menggunakan 4 komponen yaitu diplomasi, ekonomi, militer dan perang urat syaraf melalui propaganda dan penghasutan.[17] Tujuan dari strategi itu adalah menaklukan negara. Strategi ini digunakan dalam masa damai atau masa perang.[18]

Gabungan dari kedua agresi ini oleh angkatan darat disebut dengan istilah perang modern. Perang modern ini dilukiskan dengan sangat jelas oleh John Perkins terutama dalam bab 13 dan bab 14.[19]

Dari sudut pandang ini, binter merupakan bagian dari strategi dan masih sangat relevan bagi angkatan darat karena tugas angkatan darat adalah mempertahankan kedaulatan negara di daratan dan mungkin saja kurang relevan bagi angkatan laut maupun angkatan udara karena kedua angkatan ini mengandalkan peralatan tehnologi bagi operasinya (senjata yang diawaki) dibandingkan dengan angkatan darat yang berpedoman pada manusia yang dipersenjatai. Relevansinya bagi angkatan darat, disamping dalam kerangka strategi juga dari sudut biaya operasionalnya. Dalam anggaran pertahanan yang serba terbatas, binter merupakan strategi yang paling murah dan paling siap menghadapi operasi darat bagi angkatan darat.

Itulah sebabnya teori Huntington tidak bisa sepenuhnya diterapkan dalam kasus di Indonesia disamping karena adanya perbedaan mendasar dalam kebijakan politik luar negeri Indonesia dengan Amerika Serikat, juga karena adanya perbedaan mendasar mengenai perspektif ancaman yang mengakibatkan adanya perbedaan strategi pertahanan dan perbedaan orientasi kemiliteran. Perbedaan strategi itu juga yang menyebabkan teori Huntington yang mengatakan agar tentara digiring ke perbatasan dan jauh dari penduduk serta dijauhkan pengaruhnya dari masyarakat tidak bisa diterapkan untuk militer Indonesia. Binter justru menuntut kerja sama optimal antara masyarakat, pemerintah sipil dan militer. Sangat tidak mungkin jumlah personel TNI AD yang terbatas harus bertempur sendirian tanpa bantuan rakyat dan harus menang.[20] Dijauhkannya militer dari penduduk, yang kemudian dirumuskan oleh beberapa orang sipil supaya angkatan darat kembali ke barak mengandung konsekuensi bahwa mereka harus menyediakan anggaran untuk membangun banyak barak militer dan menyediakan fasilitas pengangkutan militer yang mampu bergerak dalam hitungan detik ke lokasi musuh disamping harus disediakan peralatan tempur bertehnologi tinggi agar bisa memenangkan perang. Dalam anggaran yang serba terbatas, peralatan tempur yang serba kurang, gagasan ini sangat mustahil diwujudkan.

Dalam garis pemikiran Huntington, kebijakan keamanan nasional memiliki tiga bentuk yaitu kebijakan keamanan militer, kebijakan keamanan internal dan kebijakan keamanan situasional.[21] Kebijakan keamanan militer berkaitan dengan kegiatan yang dirancang untuk mengurangi atau menetralkan usaha-usaha yang melemahkan atau menghancurkan negara dengan kekuatan yang dioperasionalkan dari luar negeri. Kebijakan keamanan internal berkaitan dengan subversi yaitu usaha untuk melemahkan negara dengan kekuatan yang dioperasionalkan dari dalam negeri. Kebijakan keamanan situasional berkaitan dengan ancaman penghancuran yang diakibatkan oleh perubahan jangka panjang kondisi sosial ekonomi, demografi dan politik yang mengurangi kekuatan negara.

Kerangka pemikiran Huntington ini sering dilupakan ketika mendesakkan agar binter segera dihapus. Rizal dan Edy pun hanya berpikir dalam konteks kebijakan keamanan militer dan melupakan dua kebijakan lainnya. Jika binter dihapuskan begitu saja, lalu pertanyaannya siapa yang akan menangani dua kebijakan keamanan lainnya bila sementara ini Polri dan sipil belum siap mengelola sepenuhnya dua kebijakan tersebut. Dari segi profesionalisme Huntington, nampak jelas arti tanggung jawab militer terhadap negara. Militer sadar bahwa tanggung jawab bidang keamanan internal dan situasional bukan menjadi bagiannya, tetapi karena dorongan tanggung jawab terhadap negaralah yang membuat militer tidak gegabah menghapus binter. Dalam doktrin Kartika Eka Paksi, dengan jelas dikatakan bahwa dalam operasi militer selain perang “dilaksanakan atas permintaan pihak yang dibantu…” dan dalam keadaan mendesak dimana pihak yang dibantu tidak siap atau tidak ada maka TNI AD melaksanakan operasi itu sambil menunggu pihak yang bertanggung jawab.[22]

Binter dan Pemerintah Daerah

Upaya mempertahankan binter bukan bermaksud untuk kembali terlibat dalam politik melainkan menutup celah-celah pertahanan yang belum tergarap akibat gelombang demokratisasi yang tidak sanggup memberikan pola yang jelas dan pasti. Lagi pula, dalam era demokratisasi ini, binter tidak lagi dimaksudkan secara politik tetapi sudah diarahkan dalam kerangka pertahanan negara. Netralitas TNI dalam politik telah dijaga secara ketat dengan berbagai macam larangan. Larangan untuk terlibat dengan parpol meliputi larangan mengikuti rapat, kampanye dan berpakaian yang beratribut parpol.[23] Larangan untuk berbicara masalah politik baik mengomentari persoalan politik maupun mengikuti seminar yang berbau politik.[24] Larangan untuk mendukung salah satu parpol dalam pemilu atau calon pemimpin daerah dalam pilkada.[25]

Netralitas TNI dalam politik itu juga mewujud dalam pembinaan teritorial. Mengingat strategi kesemestaan perang yang diterapkan menuntut kebersamaan dengan semua pihak, maka pelaksanaan binter TNI diarahkan pada pola kerja sama dengan pihak pemerintah daerah untuk menangani pembinaan wilayah dan pihak polri atau institusi keamanan wilayah lain untuk menangani pembinaan keamanan wilayah.[26] Bahkan, sangat diharapkan agar pengelolaan SDM, SDA dan SDB di daerah yang akan digunakan untuk pertahanan sepenuhnya dilakukan oleh pemerintah daerah. Koter dalam hal ini tinggal menggunakan atau melaksanakan kebijakan dari pemerintah daerah. Koter hanya mengelola aspek geo, demo dan konsos yang perlu untuk pertempuran. Aspek geografi menyangkut 5 aspek medan dan aspek cuaca, medan dan musuh (cumemu).[27] Demografi menyangkut komposisi penduduk yang bisa dijadikan komponen cadangan dan komponen pendukung. Kondisi sosial menyangkut Ipoleksosbud hankam wilayah yang bersangkutan yang sangat perlu untuk melakukan analisa daerah operasi (ADO) dalam pertempuran. Data-data geo, demo, konsos dan pengelolaannya sepenuhnya hak dari pemda dan institusi sipil lainnya. Militer dalam hal ini tinggal mengolah dari aspek pertahanannya saja.

Akan tetapi masalahnya bukan hanya pada belum tersedianya undang-undang di bidang pertahanan saja seperti yang dikemukakan Rizal Ramli dan Edy Prasetyono tetapi juga karena produk perundang-undangan bangsa kita saling bertolak belakang dan tidak saling bersambungan satu sama lain sehingga undang-undang pertahanan negara seharusnya diakomodir juga dalam undang-undang pemerintah daerah dan kemudian dijabarkan lagi dalam peraturan daerah.

Merumuskan Kembali Profesionalisme TNI

Melihat bahwa keterlibatan politik TNI sudah sangat tidak mungkin kecuali berkeinginan untuk pensiun dini atau dihukum di dalam sel, maka profesionalisme TNI sangat ditentukan oleh tugas pokoknya dan pola operasinya. Berdasarkan pemikiran Huntington di atas, bidang keahlian seorang militer untuk kasus Indonesia mewujud dalam bentuk yang sangat berbeda-beda bagi masing-masing matra.[28] Bagi TNI AD yang bertugas mengamankan kedaulatan di daratan dengan bertumpu pada strategi perang gerilya, keahlian yang diperlukan bukan hanya di bidang tehnik – dalam derajat tertentu pengetahuan bidang tehnik ini sangat diperlukan bagi prajurit dari Korps Zeni, Kaveleri, Artileri, Peralatan – tetapi juga seperti dikatakan oleh Huntington sendiri, latar belakang pengetahuan yang lebih luas untuk mengoperasikan persenjataan atau membuat analisis yang lebih komprehensif dalam rangka perang kesemestaan (total defence) baik dalam rangka menghadapi agresi langsung maupun agresi tidak langsung. Dalam hal ini, prajurit TNI AD memerlukan pengetahuan di bidang-bidang sosial yang mendalam guna mendukung strategi perang gerilyanya sehingga mampu membuat analisa secara mendalam dan tepat, yang mungkin bagi TNI AU dan TNI AL pengetahuan semacam ini tidak terlalu diperlukan. Oleh karena itu, untuk memprofesionalkan TNI tidak cukup hanya mengusahakan pengadaan peralatan-peralatan persenjataan baru tetapi lebih dari itu adalah meningkatkan sumber daya personel TNI melalui jalur-jalur pendidikan formal yang ada di masyarakat agar mereka mampu melihat cakupan yang lebih holistic dari pengetahuan dan ketrampilan kemiliteran yang mereka miliki serta mampu melaksanakan “manajemen kekerasan” secara benar. Pengertian manajemen harus dimengerti secara lebih luas daripada yang dirumuskan Huntington. Rumusan Huntington mengenai manajemen hanya dibatasi pada tiga kategori yaitu pengaturan, perencanaan dan pengarahan.[29] Manajemen perlu dikaitkan dengan dimensi kepemimpinan militer yang tertuju pada terbinanya disiplin, moril, kecakapan dan jiwa korsa anggotanya. Oleh karena itu, manajemen perlu mencakup planning, organizing, actuating dan controling.

Peningkatan sumber daya ini penting dalam rangka mendukung dialog sipil dengan militer. Kesalahpahaman militer dan sikap curiga militer dengan berbagai ide yang berkembang selama ini disebabkan salah satunya akibat dari gap pengetahuan yang terlalu besar antara militer dengan sipil. Istilah hubungan sipil-militer yang dalam ilmu politik bersifat netral dicurigai sebagai istilah yang mau memisahkan tentara dengan masyarakat.

Dalam masa transisi demokrasi, disamping sipil perlu mengetahui apa dan siapa militer serta bagaimana strateginya dijalankan, sipil masih perlu membangun citra positif di hadapan militer yang selama ini dipandang rendah oleh militer karena dianggap selalu membuat kekacauan negara karena mementingkan kesejahteraan pribadi daripada negara.[30] Dalam masa transisi ini, sipil masih perlu duduk bersama dengan militer untuk merumuskan kebijakan pertahanan dan membuat standard-standard penilaian yang lebih sesuai dengan kondisi Indonesia sehingga tidak serta merta menerapkan teori Huntington atau Amos Perlmutter yang bercorak hipotetis dalam pemikiran mereka tetapi kita anggap bercorak niscaya.[31] Profesionalisme militer dalam masa transisi demokrasi masih harus diterima sebagai kebaikan minus malum karena persepsi ancaman yang sedemikian kompleks yang memerlukan penanganan dari pihak sipil sementara pihak sipil sendiri belum siap untuk menutup celah dua bidang keamanan yang telah disebut di atas. Dibutuhkan waktu yang panjang untuk mencapai profesionalisme ideal dimana militer benar-benar tunduk kepada sipil. Tuntutan untuk segera menghapus binter atau tuntutan untuk segera menghapus pengaruh militer dalam masa transisi demokrasi identik dengan mendorong TNI untuk membiarkan negara yang sudah terpuruk ini menjadi semakin hancur berkeping-keping. Semua tujuan harus melalui proses secara bertahap. Itulah sebabnya profesionalisme minus malum harus diterima sebagai tahap awal dari perjalanan panjang selanjutnya.

Kesimpulan

Dari uraian diatas nampak bahwa politik sudah menjadi soal yang menakutkan bagi TNI karena adanya berbagai macam aturan yang melarang keterlibatan militer dalam politik. Oleh karena itu ketakutan sipil akan keterlibatan militer dalam politik sangat tidak mendasar. Adanya binter di dalam tubuh TNI AD merupakan konsekuensi dari adanya persepsi ancaman terhadap NKRI. Binter merupakan strategi pertahanan yang paling murah dan efektif bagi operasi matra darat.

Profesionalisme TNI yang ada saat ini perlu diolah dalam perspektif peningkatan sumber daya guna mengoperasikan strategi pertahanan yang dibentuk berdasarkan perpektif ancamannya. Peningkatan sumber daya manusia khususnya bisa menjadi prasyarat terjalinnya dialog yang lebih kondusif dengan komunitas sipil.

Dalam masa transisi ini, sipil juga perlu membangun citra positif di hadapan militer disamping belajar banyak memahami strategi pertahanan negara. Oleh karena itu, dalam segala kelemahan masing-masing, sipil dan militer dalam masa transisi ini masih perlu duduk bersama untuk merumuskan kebijakan pertahanan negara. Dalam masa transisi ini masih harus diterima kebaikan minus malum atas profesionalisme militer. Namun yang terpenting adalah bahwa semua pihak sepakat akan perlunya peningkatan profesionalisme militer dan semua pihak sepakat bahwa militer berada dalam tataran kebijakan operasionalnya Huntington.

Daftar Pustaka

1. Huntington, Samuel P. Prajurit dan Negara Teori dan Politik Hubungan Militer-Sipil. Terj. Deasy Sinaga. Jakarta : Grasindo, 2003

2. Huntington, Samuel P. Gelombang Demokratisasi Ketiga. Terj. Asril Marjohan. Jakarta : Grafiti, 1997.

3. Holt, Robert T. et al. Strategic Psychological Operations. Chicago: University of Chicago Press, 1960

4. Nasution, A.H., Jenderal. Pokok-pokok Gerilya. Bandung: Angkasa, 1980

5. Sundhaussen, Ulf. Politik Militer Indonesia 1945-1967 Menuju Dwi Fungsi ABRI. Terj. Hasan Basari. Jakarta:LP3ES, 1988.

6. Perkins, John. Confessions of an Economic Hit Man. San Fransisco:Berret-Koehler Publishers, 2004

7. Perlmutter, Amos. Militer dan Politik. Terj.Sahat Simamora. Jakarta:Rajawali Press, 2000.

8. Rai, Milan. Chomsky’s Politics. New York:Verso, 2000.

9. Sukma, Rizal et al. Security Sector Reform in Indonesia: The Military and the Police. Hague: NIIR Clingendael, 2003.

10. Perwita, Anak Agung Banyu. “Terrorism, Democracy and Security Sector Reform in Indonesia”. The Indonesian Quarterly 2 (2005:33)

11. Pusterad, Implementasi Binter Pasca Reformasi, Jakarta: 2004

Wakil Presiden Jusuf Kalla berkali-kali mengungkapkan bahwa demokrasi sama sekali tidak memberikan kontribusi positif pada kesejahteraan rakyat. Perkataannya itu menimbulkan polemik dan sinisme dari berbagai macam pihak. Huntington sendiri akan menolak pendapat itu. Baginya, justru demokrasi akan memberikan kestabilan politik yang pada gilirannya akan memberikan pertumbuhan ekonomi yang cukup stabil.[1] Akan tetapi teori Huntington itu nyatanya tidak terjadi di Indonesia dan ungkapan Wapres Jusuf Kalla itu adalah salah satu buktinya.

Terhadap kenyataan ini David Apter akan mengatakan bahwa kegagalan demokrasi di Indonesia diakibatkan oleh perubahan yang keliru, dari model Kolektivitas Suci ke model Sekular Libertarian atau Rekonsiliasi.[2] Dalam proses modernisasi, Indonesia seharusnya bergerak secara historis linear menurut urutan model-model yang ia kemukakan.[3] Menurutnya, Indonesia sesudah masa Orde Baru yang berbentuk Kolektivitas Suci beralih ke model Neomerkantilis yang merupakan “bentuk optimal dari sistem politik bagi konsolidasi internal di negara-negara yang sedang berada di tahap awal modernisasi.”[4] Sedangkan “sistem rekonsiliasi adalah sistem yang optimal bagi negara-negara industri yang kompleks dan sudah sangat mapan”.[5] Apakah dengan demikian, Indonesia harus mengubah halauan menjadi negara dengan model Neomerkantilis seperti dikatakan oleh Apter? Sangat tidak mungkin, Indonesia mengubah arah ke model Neomerkantilis sebab pertama, perubahan arah itu sudah tidak mungkin lagi sebagai akibat dari amandemen UUD 1945, kedua, perubahan itu akan menimbulkan gejolak besar dan ketidakstabilan politik yang tak kunjung henti. Untuk kasus Indonesia, teori David Apter tidak memberikan solusi atas persoalan hubungan antara ekonomi dan demokrasi. Pertanyaannya: bagaimanakah Indonesia harus menapaki demokrasi yang bisa menyejahterakan rakyat? Persoalan ini merupakan persoalan mengenai efektifitas kinerja pemerintahan. Dalam negara demokrasi seperti sekarang ini, kinerja pemerintah banyak terhambat sehingga banyak program kerja tidak terlaksana dan barangkali pengalaman semacam itu yang dirasakan Jusuf Kala.[6] Lain halnya dengan masa Orde Baru, Soeharto dengan mudah menjalankan semua program yang direncanakan tanpa ada hambatan sedikit pun. Oleh karena itu, pertanyaan di atas sama saja dengan pertanyaan: bagaimanakah pemerintahan bisa sekaligus efektif dan demokratis? Makalah ini akan menjawab pertanyaan itu. Pada akhirnya akan dicarikan solusi yang paling mungkin dilakukan untuk membenahi demokrasi di Indonesia, tanpa harus kembali ke model Neomerkantilis seperti diutarakan oleh David Apter.

A. SUPREMASI HUKUM

Betrand Russel mengatakan bahwa untuk bisa menjadi sebuah negara demokrasi, masyarakat harus banyak belajar untuk mau “menghormati hukum dan terbiasa untuk menganggap pendapat-pendapat yang berbeda dengan pendapat kita sendiri sebagai belum tentu bermaksud jahat”.[7] Hukum adalah sebuah norma obyektif.[8] Dalam negara yang menunjung tinggi hukum, harus ada kepastian hukum dan tuntutan perlakuan yang sama. Kepastian hukum berarti bahwa apa yang dilakukan oleh negara dapat diperhitungkan karena dirumuskan dalam hukum yang diumumkan secara luas kepada masyarakat. Kepastian hukum itu berarti pula bahwa segenap anggota masyarakat diperlakukan menurut tolok ukur yang obyektif dan sama.[9] Tidak ada warga negara yang diistimewakan di hadapan hukum.

Menjadikan hukum seperti di atas bagi Indonesia pasca Orde Baru bukanlah sesuatu yang mudah. Kasus penangkapan Jaksa oleh KPK beberapa waktu yang lalu bukanlah sebuah persoalan luar biasa bagi masyarakat Indonesia. Jaksa Urip hanyalah seorang jaksa yang ketahuan menerima suap dalam menangani kasus. Bukan menjadi rahasia umum lagi, sebagian besar jaksa dan hakim di Indonesia sering bermain dengan uang suap dalam menangani perkara. Polisi sendiri berbuat hal yang sama dengan jaksa dan hakim. Dalam kasus suap atas Jaksa Urip, banyak pendapat dengan cepat melontarkan bahwa kasus suap itu terjadi karena kecilnya gaji yang mereka terima. Benarkah demikian? Apakah dengan gaji yang tinggi, suap akan berakhir? Fakta menunjukkan bahwa orang tidak akan pernah puas dengan penghasilan yang telah mereka terima. Lalu apa yang menjadi sebab dari perilaku aparat hukum semacam itu?

Francis Fukuyama mengatakan perilaku aparat negara di negara-negara berkembang cenderung mencari keuntungan pribadi dari jabatannya. Perilaku semacam ini terjadi karena kultur patrimonial masih cukup kuat melekat di semua lembaga negara Indonesia. Dalam kerangka budaya patrimonial ini, perilaku yang muncul dari budaya ini adalah “perilaku predator” yang mencuri sumber daya yang ada demi keuntungan pribadi atau kelompok.[10] Dalam budaya patrimonial ini, uang tambahan yang mereka peroleh di luar gaji ini dianggap sebagai “keuntungan jabatan.”[11] Dalam budaya patrimonial ini bawahan harus setor kepada atasan sebagai tanda loyalitasnya kepada atasan. Upeti itu bagi atasan akan menjadi “keuntungan jabatan” di luar gaji yang telah mereka terima. Jadi akhirnya, lemahnya supremasi hukum pertama-tama karena lemahnya aparat penegak hukum itu sendiri untuk menjagai dan mengamankan pelaksanaan hukum.

Dalam skema Francis Fukuyama, Indonesia masuk dalam penggambaran negara sebagai negara dalam kuadran IV yaitu lingkup fungsi negara yang luas tetapi kekuatan untuk menjalankan fungsi itu sangat lemah.[12] Dalam kacamata Fukuyama, lemahnya kekuatan untuk menjalankan fungsi negara itu bukan hanya terletak pada lemahnya penegakkan undang-undang saja tetapi juga kelemahan dalam merumuskan dan mengimplementasikan kebijakan yang telah diambil, lemahnya pelaksaan administrasi yang efisien dengan birokrasi minimal, lemahnya kontrol terhadap penyogokan, korupsi dan penyuapan serta rendahnya tingkat transparansi dan pertanggungjawaban lembaga-lembaga pemerintahan.[13] Bagi Fukuyama, ideal sebuah negara berada pada kuadran I atau kuadran II. Dengan kuadran I, fungsi negara tidak besar tetapi memiliki kekuatan yang besar untuk menjalankan fungsi itu. Sedangkan dalam kuadran II yang banyak dianut oleh negara-negara Eropa, fungsi negara luas dan sekaligus negara memiliki kekuatan yang besar untuk menjalankan fungsinya itu. Bagi Fukuyama, kekuatan terpenting dari negara adalah penegakkan hukum.

Dalam kasus Indonesia, apa yang dikatakan Fukuyama bisa dilihat pada kehidupan sehari-hari. Lemahnya kekuatan negara bukan hanya terletak pada lemahnya aparat hukum itu sendiri, tetapi juga pada lemahnya pembuatan kebijakan dan implementasinya. Hukum yang saling tumpang tindih menjadi sarana para aparat penegak hukum untuk bermain-main dengan hukum demi kepentingan diri mereka sendiri.

B. REFORMASI BIROKRASI

Berkaitan dengan budaya patrimonial yang masih cukup kuat di kalangan masyarakat Indonesia, Mohtar Mas’oed mengemukakan bahwa untuk menjadikan kinerja pemerintahan itu efektif dan demokratis diperlukan juga reformasi birokrasi.[14] Reformasi birokrasi diarahkan pada pembangunan birokrasi yang efektif yaitu birokrasi yang rasional, sekular dan legal, memiliki pengetahuan tehnis dan spesialis bagi usaha-usaha untuk menangani masalah-masalah masyarakatnya.[15] Birokrasi yang demikian itu berkorelasi secara positif dengan pendidikan, pelatihan dan internalisasi nilai-nilai profesional dari masyarakat.[16] Ketika masyarakat hidup dalam kerangka budaya patrimonial, mereka akan memandang rendah sikap-sikap profesional yang dibutuhkan oleh aparat birokrasi. Sistem rekrutmen dan kenaikan jabatan tidak lagi mendasarkan diri pada sistem keahlian (merit system) tetapi mendasarkan diri pada pertemanan, persahabatan atau bahkan penyuapan dari pihak atasan.[17] Akibatnya, budaya patrimonial mengkerdilkan birokrasi. Siapa pun yang menjadi pejabat politik tidak akan pernah mampu menjabarkan kebijakannya yang progresif karena tidak didukung secara memadai oleh sumber daya manusia dari aparat birokrasi.

Mengapa bisa terjadi seperti itu? Birokrasi bekerja berdasarkan kriteria yang feasible yaitu kemampuan program dijalankan melalui prosedur operasi standard dari badan birokrasi. Ketaatan kepada prosedur ini tergantung pada tradisi, budaya, sifat politik dan sifat strukturalnya.[18] Sumber daya yang tidak memadai karena mendasarkan diri pada rekrutmen dan peningkatan karir yang bercorak pertemanan atau penyuapan pada gilirannya akan menimbulkan jurang yang lebar antara kebijakan dengan implementasi. Birokrasi tidak mampu memahami dan menjabarkan kebijakan yang diambil oleh pejabat politik yang mengepalai birokrasi. Aparat birokrasi tidak akan pernah mampu menciptakan prosedur yang lebih inovatif untuk memadai kebijakan pejabat politik yang progresif. Jadi, sehebat apapun pejabat politik di Indonesia, kinerjanya akan berjalan di tempat karena tidak didukung oleh aparat birokrasi yang memadai.

Permasalahan birokrasi di Indonesia tidak hanya pada rendahnya kualitas aparat birokrasi saja tetapi juga pada besaran jumlah aparat birokrasi. Sebagai perbandingan dengan birokrasi di Jepang pasca pemberlakuan Otonomi Daerah tahun 1995. Departemen Dalam Negeri Jepang hanya dijalankan oleh tidak lebih dari 200 orang yang kesemuanya direkrut dari para lulusan terbaik universitas-universitas di Jepang. Sementara jumlah pegawai pemda jauh lebih banyak kurang lebih rata-rata 30.000 orang.[19] Mengapa di tingkat pusat lebih kecil daripada di tingkat lokal? Karena ada perbedaan tugas mendasar dari keduanya. Departemen Dalam Negeri sebagai lembaga di tingkat pusat bertugas memberikan bimbingan dan supervisi bagi pelaksanaan otonomi daerah di wilayah-wilayah Jepang. Sementara, tugas melayani masyarakat sepenuhnya dilaksanakan oleh pemerintahan lokal sehingga memerlukan banyak pegawai agar tingkat pelayanan kepada masyarakat menjadi maksimal. Berbeda dengan di Indonesia, jumlah pegawai di masing-masing Departemen tingkat pusat rata-rata mencapai 1000 orang yang mayoritasnya bekerja di bidang administrasi. Sementara di tingkat lokal dengan skope tugas yang lebih luas untuk melayani masyarakat jumlahnya kurang lebih 3000 orang. Jadi, di Indonesia perbandingan pegawai di tingkat pusat dengan di tingkat lokal tidak menunjukkan perbedaan yang signifikan.

Mengapa bisa terjadi seperti itu? Michio Muramatsu mengatakan karena di Jepang telah memiliki kematangan budaya politik. Siapa pun yang duduk dalam birokrasi atau jabatan politik memiliki tugas untuk melayani masyarakat. Budaya politik ini merupakan buah dari budaya shamurai yang telah lama mengakar di dalam diri masyarakat Jepang.[20] Budaya politik di Indonesia jauh dari budaya semacam itu. Dalam kacamata stratifikasi R.M. Mac Iver, pegawai pemerintahan atau birokrat di Indonesia dipandang masyarakatnya sebagai orang-orang yang masuk dalam kategori golongan menengah (tipe stratifikasi I dan II).[21] Dalam kacamata tradisional Jawa, orang-orang dari golongan menengah ini termasuk orang yang dekat dengan kekuasaan. Semakin dekat dengan pusat kekuasaan, maka semakin mulialah kedudukannya dan semakin tinggilah status hidupnya.[22] Para pegawai ini tidak bertugas untuk melayani rakyat tetapi bertugas untuk melayani penguasa yang adalah Raja di Keraton. Maka, sangat wajar jika kinerja birokrasi di Indonesia sangat rendah dalam melayani masyarakatnya dibandingkan dengan Jepang. Dari pemahaman budaya ini, bisa dimengerti mengapa kenaikan pangkat aparat birokrasi di Indonesia tidak mendasarkan diri pada sistem meritokrasi tetapi mendasarkan diri pada pertemanan dengan atasannya. Pejabat yunior menganggap diri sebagai abdi dalem bagi pejabat senior dan sebaliknya pejabat senior menganggap pejabat yunior sebagai pegawai yang bekerja untuk dirinya. Mereka secara verbal memang mengatakan “bekerja demi negara” tetapi sambil menambahkan pengertian negara adalah seluruh atasannya di birokrasi. Itulah yang menjadi penyebab orientasi pelayanan kepada masyarakat sangat rendah sehingga seringkali dikatakan sebagai kinerja birokrasi yang buruk.[23] Mereka tidak sadar, rakyat adalah “majikan” para birokrat yang sesungguhnya.[24] Ketidaksadaran itu akibat dari pengaruh budaya patrimonial yang sudah terlanjur melembaga di dalam masyarakat.

C. MEMAJUKAN PENDIDIKAN DEMI KEMAJUAN DEMOKRASI

Dari seluruh uraian itu, pertanyaannya adalah bagaimanakah kita akan memajukan demokrasi yang sudah terlanjur kita pilih dalam reformasi 1998? Atau dalam kerangka pemikiran David Apter, bagaimanakah kita harus memajukan demokrasi dalam model negara Rekonsiliasi yang sudah kita pilih setelah kita melepaskan diri dari model Kolektivitas Suci? Ada satu hal yang sudah jelas dari kerangka pemikiran David Apter yaitu bahwa bangsa Indonesia tidak bisa berbalik arah untuk masuk dalam model Neomerkantilis.Teori David Apter mengenai model-model itu tidak bisa dimutlakkan, seakan-akan model-model itu bersifat pasti dan tak bisa diubah, ibarat takdir yang tak bisa diubah. Karena pada kenyataannya, untuk menjadi negara yang demokratis, para sarjana sosial sepakat, kunci utama untuk memajukan demokrasi terletak pada bidang pendidikan.[25]

Dalam kajian yang dilakukan oleh Pusat Kajian Politik UI jauh hari sebelum Pilkada Gubernur DKI dilaksanakan, terungkap bahwa mayoritas masyarakat Jakarta akan memilih Rano Karno sebagai Gubernur DKI. Alasan mereka, karena mereka hanya kenal Rano Karno lewat Film “Si Dul Anak Sekolahan”. Urutan kedua yang mereka pilih adalah Agum Gumelar karena mereka kenal Agum Gumelar melalui televisi saat kampanye Capres dan Cawapres tahun 2004. Dari hasil kajian itu terungkap, mereka yang memilih Rano Karno adalah mereka yang berpendidikan SD ke bawah. Dari hasil kajian itu terungkap bahwa 80% warga Jakarta berpendidikan SD ke bawah. Terhadap hasil kajian itu, Fauzi Bowo memanfaatkannya dengan menyewa seluruh artis ibukota dan berkampanye di televisi dengan membuat kesan bahwa seluruh artis ibukota akan memilih Fauzi Bowo dalam Pilkada yang akan datang. Tanpa banyak janji dalam kampanye, bahkan tanpa visi dan misi yang jelas dan operasional dalam kampanye, Fauzi Bowo berhasil meraih suara terbanyak dalam Pilkada DKI yang pertama itu. Peristiwa Pilkada DKI memberikan pelajaran yang sangat berharga bagi upaya memajukan kehidupan demokrasi di Indonesia yaitu ternyata ada korelasi positif antara pendidikan dengan kematangan demokrasi. Semakin tinggi taraf pendidikan masyarakat, semakin selektif mereka memilih pemimpin mereka. Sebaliknya semakin rendah taraf pendidikan mereka, semakin tidak tahu bagaimanakah pemimpin yang harus dipilih dalam pemilu itu.

Mengenai hubungan timbal balik antara demokrasi dan pendidikan ini, Mosca memberikan penjelasannya secara lebih jelas. Mosca mengatakan bahwa demokrasi memerlukan kematangan budaya politik dan etika yang keduanya mendasarkan diri pada akal sehat sehingga bisa membedakan dengan jernih mana yang benar dan mana yang salah.[26] Menurutnya, bila para pemilih ini masih buta huruf, maka para elit ini akan dengan mudah memakai sentimen-sentimen rendahan agar para pemilih mendukung mereka dan akhirnya hanya menguntungkan kepentingan para elit ini saja. Apa yang terjadi pada kajian menjelang Pilkada DKI membuktikan rakyat yang kurang pendidikannya cenderung memilih calon berdasarkan kriteria terkenal atau populis ketimbang kualitas atau kemampuan pemimpin untuk menyejahterakan mereka.

Akan tetapi memajukan pendidikan semata-mata demi pemilihan umum seperti yang dikatakan Mosca tidaklah cukup. Hasil kajian menjelang Pilkada DKI membuktikan bahwa taraf SD saja atau taraf melek huruf saja tidak akan menghasilkan pilihan atas seorang pemimpin yang berkualitas. Kalau demikian pendidikan yang bagaimanakah yang bisa memajukan demokrasi? Untuk menjawab permasalahan itu, pertama-tama perlu ditelusur akar permasalahan yang membuat demokrasi kita tidak menyejahterakan rakyat. Dari seluruh pembicaraan di atas, ditemukan bahwa akar permasalahan dari demokrasi kita terletak pada budaya patrimonial yang masih sangat kuat, bahkan sudah terlanjur melembaga di dalam diri masyarakat kita. Budaya patrimonial itu pula yang menyebabkan supremasi hukum tidak berjalan. Budaya patrimonial itu pula yang membuat birokrasi kita berkinerja buruk, melayani masyarakat dengan sangat buruk. Budaya patrimonial itu pula yang membuat aparat negara kita menjadi predator, penjilat dan koruptor. Oleh karena itu, pendidikan yang mampu mendewasakan demokrasi Indonesia dan dengan demikian akan menyejahterakan masyarakat Indonesia adalah pendidikan yang mampu mentransformasi budaya patrimonial.

Pendidikan disamping menanamkan ilmu pengetahuan dan tehnologi yang menjadi ciri khas ekonomi saat ini, juga menjadi sarana transformasi budaya yang paling efektif. Pendidikan menjadikan manusia berbudaya dan berpengetahuan.[27] Belajar dari pengalaman sejarah Renaisans, ilmu-ilmu humaniora yang selama ini disingkirkan dan dianggap tidak berguna dibandingkan dengan ilmu-ilmu eksakta perlu mendapatkan bagian yang memadai.[28] Pada masa Renaisans, ilmu kedokteran, astronomi, fisika dan kimia berkembang sangat pesat berkat penemuan kembali naskah-naskah Yunani asli yang disimpan oleh para ilmuwan Islam. Para ilmuwan yang menemukan naskah-naskah Yunani ini bukanlah orang yang serta merta hanya belajar ilmu-ilmu eksakta. Sebelum mereka belajar ilmu eksakta, mereka terlebih dahulu belajar ilmu-ilmu humaniora, terutama filsafat dari para filsuf Yunani dan retorika Cicero. Pembelajaran humaniora ini mengubah seluruh mental mereka menjadi mentalitas manusia yang independen, lepas dari pengaruh belenggu pengetahuan Skolastik yang bias. Oleh karena itu upaya membangun demokrasi yang bisa menyejahterakan rakyat harus dimulai dari bidang pendidikan yang mampu mentransformasi budaya patrimonial. Reformasi birokrasi betapa pun hebatnya, seperti yang dilontarkan oleh kaum cendekiawan kita saat ini, tidak akan berhasil manakala mentalitas manusia tidak diubah terlebih dahulu. Demikian juga, sebagus apa pun peraturan yang mengatur mekanisme distribusi minyak tanah (dan BBM) tetap tidak akan berhasil mengatasi kebocoran yang merugikan negara dan rakyat kecil, bilamana manusia yang menjalankan masih terkungkung pada budaya patrimonial sehingga melahirkan perilaku predator. Setinggi apa pun gaji yang diberikan kepada polisi, jaksa atau hakim, bisa dipastikan mereka tidak akan mengubah perilaku predator mereka.

D. KESIMPULAN DAN SARAN

Dari seluruh analisa di atas, apa yang dikemukakan Jusuf Kalla tidak bisa disalahkan. Memang benar bahwa demokrasi Indonesia tidak menyejahterakan rakyat. Akan tetapi itu tidak berarti bahwa Indonesia harus menjadi negara model Neomerkantilis David Apter. Bahkan solusi yang ditawarkan David Apter sendiri tidak akan bisa mengatasi akar permasalahan yang ada dalam demokrasi kita yaitu budaya patrimonial yang sudah terlanjur melembaga. Model Neomerkantilis yang ditawarkan Apter justru akan menumbuhsuburkan budaya itu, bukan malah menghapusnya. Sejarah sudah membuktikan bahwa rejim Orde Baru tidak berhasil mentransformasi budaya patrimonial, dan budaya itu pasca jatuhnya rejim Orde Baru semakin memperlihatkan eksistensinya. Para sarjana sosial sepakat bahwa memajukan demokrasi harus dilakukan melalui pendidikan.

Jepang dan Malaysia sudah membuktikan bahwa pendidikan berhasil membawa kemajuan bangsanya saat ini. Restorasi Meiji yang menekankan aspek pendidikan dan penerjemahan buku-buku asing ke dalam bahasa Jepang berhasil membawa Jepang sejajar dengan negara-negara industri maju lainnya. Malaysia yang semula banyak belajar dari Indonesia, bahkan sempat meminta dikirim sejumlah guru dari Indonesia, sekarang Indonesia, sang guru, harus “bangga” melihat anak didiknya, Malaysia, maju pesat. Masalahnya sekarang adalah bila pendidikan menjadi program unggulan pemerintah, pemerintah akan menghadapi tekanan kuat dari berbagai pihak sebab pendidikan tidak bisa secara serta merta dirasakan dampaknya dalam jangka dekat. Sementara bidang-bidang lain yang menyangkut kesejahteraan masyarakat semakin dituntut. Jadi, menempatkan program pendidikan sebagai program unggulan pemerintah merupakan sebuah dilema: di satu pihak program itu tidak populis (tidak sexy) dalam jangka pendek dan di lain pihak sangat dibutuhkan untuk kelangsungan hidup bangsa di masa depan.

Dalam kerangka ini, siapapun yang memerintah negara ini perlu membuat tiga pilar program unggulan dalam rangka menyejahterakan rakyat dan memajukan demokrasi yaitu pendidikan, kesehatan dan pertanian. Pendidikan adalah investasi jangka panjang yang harus digarap secara serius mulai dari sekarang. Kesehatan adalah program jangka pendek karena menyangkut kualitas hidup manusia Indonesia. Pertanian adalah program penguatan ekonomi karena sejarah sudah membuktikan, pertanian merupakan fundamental ekonomi Indonesia yang sudah terbukti tahan krisis pada tahun 1997. Semua program lainnya seperti infrastruktur dan perbankan harus berorientasi pada ketiga program unggulan itu. Dengan penekanan itu, niscaya demokrasi kita akan bisa menyejahterakan rakyat dan mematangkan budaya politik kita.

DAFTAR PUSTAKA

Apter, David. Politik Modernisasi. Terj. Hermawan Sulistyo et al. Jakarta: Gramedia, 1987.

Bellamy, Richard. Teori Sosial Moderen Perspektif Itali. Terj. Tim LP3ES. Jakarta: PT. Pustaka LP3ES, 1990.

Budiardjo, Miriam (Ed). Aneka Kuasa dan Wibawa. Jakarta: Sinar Harapan, 1984.

Fukuyama, Francis. Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21. Terj. A. Zaim Rofiqi. Jakarta: Gramedia, 2004.

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga dan Kritik-kritiknya (The Third Way and Its Critics). Terj. Imam Khoiri. Yogyakarta : IRCiSoD, 2005.

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga Pembaruan Demokrasi Sosial. Terj. Ketut Arya Mahardika. Jakarta:Gramedia, 2000.

Huntington, Samuel P. Gelombang Demokratisasi Ketiga. Terj. Asril Marjohan. Jakarta : Grafiti, 2000.

Kunio, Yoshihara. Kapitalisme Semu Asia Tenggara. Terj.A. Setiawan Abadi. Jakarta:LP3ES, 1990.

Maruyama, Makoto. Solidarity as Prerequisite for the Welfare State System in The Broad Sense. Working Paper No.75. Tokyo: University of Tokyo, 1998.

Mas’oed, Mohtar. Perbandingan Sistem Politik. Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 2006.

Muramatsu, Michio, et al. eds. Local Government Development in Post-war Japan. New York: Oxford University Press, 2001.

Peters, B. Guy. The Politics of Bureaucracy. London : Routledge, 2001.

Pye, Lucien. Aspect of Political Development. Boston : Little Brown, 1986.

Russell, Bertrand. Kekuasaan Sebuah Analisis Sosial Baru. Terj. Hasan Basari. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1988.

Soekanto, Soerjono. Sosiologi Suatu Pengantar. Jakarta : Rajawali, 1986.

Suseno, Magnis. Etika Jawa Jakarta: Gramedia,1993.

Whitehead, Alfred North. The Aims of Educations and Other Essays. New York: The Free Press, 1967.

Persoalan distribusi minyak tanah menjadi sebuah masalah yang tidak pernah berhenti. Alokasi minyak tanah tahun 2007 sebanyak 9,9 juta kiloliter ternyata tidak mencukupi. Antrean panjang ibu-ibu untuk mendapatkan minyak tanah terjadi hampir merata di seluruh Indonesia. Ketua Tim Terpadu Distribusi BBM, Slamet Singgih, menuduh kelangkaan itu sebagai akibat tidak adanya penelitian terlebih dahulu dari BP Migas mengenai kebutuhan nyata minyak tanah di masyarakat. Ia juga menuduh PT Pertamina tidak melakukan pengawasan pendistribusian secara semestinya.[1] Sementara itu, ketua BP Migas sendiri mengatakan bahwa kelangkaan itu diakibatkan oleh penggunaan di luar peruntukannya yaitu untuk penerangan, omprongan tembakau, pompa air di musim kemarau, campuran BBM untuk transportasi, penjualan ke industri dan penyelundupan.[2]
Mengenai penyelundupan ini, acara “Wanted” yang ditayangkan Anteve pada hari Senin 23 April 2007 menampilkan seorang bernama Martin sebagai buron atas perbuatan menimbun BBM yang telah berlangsung selama 3 tahun. Bisa dipastikan bahwa salah satu jenis BBM yang ditimbun itu adalah minyak tanah. Dalam kesempatan itu, ketua YLKI memaparkan bahwa penimbunan dan penyelundupan BBM yang terjadi di Indonesia kebanyakan dilakukan dengan kerja sama dari oknum Polri dan TNI. Ketika ditanyakan bagaimana caranya agar penimbunan dan penyelundupan itu tidak terjadi, YLKI tidak bisa memberikan jawaban secara memuaskan karena ia mengatakan agar masyarakat melapor kepada Polri bila menemukan adanya aktivitas penimbunan BBM. Belakangan, pemerintah mengambil kebijakan untuk melakukan konversi minyak tanah dengan gas elpiji. Konversi itu dilakukan dengan tujuan disamping untuk menurunkan tingkat penyimpangan minyak tanah, juga untuk mengurangi beban anggaran APBN untuk menyubsidi minyak tanah dan menghemat pembakaian BBM yang konon kabarnya akan habis dalam 15 tahun ke depan.[3]
Yang menjadi persoalan sekarang adalah apakah langkah melakukan konversi minyak tanah dengan gas elpiji bisa menurunkan tingkat penyimpangan distibusi BBM? Apakah kebijakan itu merupakan sebuah solusi yang tepat bagi masyarakat kecil? Bagaimana sebaiknya langkah yang harus diambil untuk memperbaiki keadaan ini? Makalah ini akan menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut dengan merunut akar permasalahan dan kemudian menawarkan alternatif solusinya.

1. Negara Dalam Kuadran Ke-4 Sebagai Awal Permasalahan

Sebenarnya, sudah sejak awal permasalahan distribusi BBM berpusat pada lemahnya pengawasan. Dari segi yuridis, mekanisme pengawasan seperti yang dikemukakan oleh UU RI No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi nampak sangat problematis. Dikatakan dalam Pasal 41 bahwa pengawasan dilaksanakan oleh Badan Pengatur yang biaya operasionalnya dijelaskan dalam Pasal 48 yaitu untuk pertama kalinya dibiayai oleh APBN, tetapi untuk selanjutnya dibiayai oleh aktor-aktor yang diawasinya. Pengawasan dilakukan juga oleh Polri dan Pejabat PNS Migas (Pasal 50), hanya dalam pelaksanaannya, Pejabat PNS Migas itu harus melapor kepada Polri bila melakukan penyidikan atas laporan atau temuan penyimpangan distribusi BBM dan untuk selanjutnya hasil penyidikan diserahkan kepada Polri untuk disidik kembali sebelum diserahkan kepada Kejaksaan. Ada 2 persoalan dalam produk hukum ini yaitu bagaimana mungkin Badan Pengatur bisa melakukan tugas pengawasan bila dalam melaksanakan tugasnya badan ini dibiayai oleh mereka yang diawasi? Selanjutnya, adanya 3 lembaga pengawas yaitu Badan Pengatur, Polri dan Pejabat PNS Migas tanpa disertai aturan main bagi ketiganya dalam undang-undang ini, pada gilirannya akan ditafsirkan dengan mengacu pada UU RI. Nomor 2 Tahun 2002 tentang Polri Pasal 14 bahwa Polri sebagai lembaga yang paling berhak melakukan pengawasan distribusi BBM. Kedua lembaga lain tetap subordinasi terhadap Polri. Dalam tataran teoritis, persoalannya adalah tidak ada lembaga yang bisa mengawasi tugas pengawasan yang dilakukan oleh Polri dalam pendistribusian BBM.
Persoalan pengawasan merupakan persoalan klasik bagi aktivitas negara modern, terlebih ketika aktivitas negara itu didelegasikan kepada lembaga pada level bawah, lengkap dengan segala kewenangannya.[4] Untuk kasus distribusi BBM di Indonesia, persoalannya tidak hanya menyangkut masalah pengawasan saja, tetapi meluas pada lemahnya negara untuk menjalankan cakupan bidang-bidang pekerjaan yang diklaim sebagai bidang pekerjaan negara.[5] Dari perumusan kebijakan distribusi BBM, UU RI Nomor 2 Tahun 2002 tentang Migas menyatakan bahwa pendistribusian minyak merupakan bidang tugas pemerintah (Pasal tetapi didelegasikan kepada aktor-aktor seperti BUMN, BUMD, Koperasi dan Swasta (Pasal 9). Namun karena mekanisme pengawasan sendiri menimbulkan persoalan yaitu persoalan pembiayaan dan persoalan mekanisme kerjasama dari 3 lembaga yang disebut sebagai pengawas, pelaksanaan di lapangan menjadi semakin tidak jelas.
Dalam prakteknya seperti terjadi di Depot Pertamina Plumpang Jakarta Utara, pengisian BBM dilakukan oleh 3 instansi yaitu pihak Pertamina, Hiswana Migas dan Transportir (dari BUMN, Koperasi dan Swasta). Mereka bekerja praktis tanpa pengawasan. Oleh karena itu terjadilah beberapa praktek penyimpangan seperti penyimpangan pemasangan segel pada truk tangki yaitu segel tidak dipasang pada kran tangki tetapi dikantongi oleh sopir truk tangki, pemalsuan surat DO (Delivery Order), volume muatan yang bisa dilebihkan dari yang seharusnya dengan membayar sejumlah uang kepada petugas Pertamina di bagian pengisian. Akibatnya, terjadi penyimpangan dalam distribusi minyak tanah seperti distribusi minyak tanah bersubsidi kepada industri secara langsung atau kepada pengelola minyak oplosan, baik seluruhnya atau sebagian kecil sebagai akibat muatan yang dilebihkan, dan hasil oplosan ini pada gilirannya juga akan dijual kepada industri. Dalam banyak kasus ditemukan fakta bahwa penyimpangan itu melibatkan Polri mulai dari pengawalan truk tangki “illegal” sampai kepada backing usaha oplosan. Berbagai bentuk penyimpangan distribusi BBM ini pada gilirannya akan merugikan rakyat kecil sebab jumlah minyak tanah yang seharusnya disediakan untuk mereka menjadi semakin berkurang, sementara pagu yang ditetapkan oleh pemerintah untuk minyak tanah yang disubsidi tetap yaitu 9,9 juta kiloliter.
Menghilangnya minyak tanah dari peredaran di tengah masyarakat lebih banyak diakibatkan oleh penyimpangan ini.[6] Penyimpangan itu disebabkan oleh lemahnya perumusan kebijakan seperti tertuang dalam Undang-undang, lemahnya pengawasan dalam pelaksanaan, lemahnya penegakkan hukum, tidak ada adanya mekanisme untuk mengontrol penyogokan, korupsi dan penyuapan.[7] Dalam kacamata Francis Fukuyama, persoalan distribusi minyak tanah dan juga BBM berada dalam kuadran IV yaitu lingkup fungsi negara yang sangat luas dengan kekuatan lembaga negara yang sangat lemah.[8] Lemahnya negara ini juga semakin nampak ketika hukum tidak mampu menjangkau personel TNI yang terlibat dalam pem-backing-an distribusi BBM karena sampai saat ini militer berada di luar struktur hukum umum dan masih berada dalam yurisdiksi hukum militer.[9]

2. Rendahnya Pemahaman Akan Tehnologi

Dari hasil investigasi terhadap tempat-tempat penimbunan BBM, minyak tanah merupakan bahan yang paling mudah digunakan untuk campuran premium dan terutama solar. Disamping itu minyak tanah bisa dengan mudah disulap menjadi solar melalui mekanisme penyampuran minyak tanah dengan oli bekas yang mudah diperoleh. Campuran premium dengan minyak tanah, campuran solar dengan minyak tanah dan solar hasil rekayasa atas minyak tanah itu dijual kepada industri dengan harga yang lebih rendah daripada harga yang ditetapkan oleh pemerintah untuk BBM Industri. Para pengoplos ini biasanya telah melakukan kerjasama dengan pihak industri, dalam hal ini biasanya kepala gudang, untuk melakukan transaksi atas BBM illegal ini. Jadi, pihak industri dengan sadar dan sengaja menghidupkan mesin berdasarkan minyak yang “di bawah standard”, tanpa memikirkan resiko kerusakan mesin yang harus ditanggungnya.
Ketua Hiswana Migas Cirebon menjelaskan bahwa sebelum minyak tanah dicampurkan ke solar, minyak tanah itu terlebih dahulu dicampur dengan oli bekas agar minyak tanah memiliki dampak pelumas yang sama dengan solar. Minyak tanah memang memiliki kemampuan pelumasan yang lebih buruk daripada solar. Tetapi percampuran minyak tanah dengan oli bekas tidak hanya membahayakan mesin saja tetapi juga hidup manusia jika menghirup asap buangan bahan bakar campuran tersebut.[10] Bagi mesin, penggunaan oli pelumas semacam ini justru berpotensi menyebabkan terjadinya endapan di dalam ruang bakar. Endapan di dalam ruang bakar, selain menurunkan kinerja mesin, juga berpotensi menimbulkan kerusakan komponen ruang bakar – yang tidak murah dalam perbaikannya.[11] Bagi manusia, percampuran semacam ini berpotensi menimbulkan sisa hidrokarbon (UHC) yang berbahaya bila terhirup ke dalam organ pernapasan.[12]
Apakah perkataan ketua Hiswana Migas Cirebon tersebut berdasarkan kajian ilmiah ataukah berdasarkan pengalaman pragmatis? Paralel dengan pertanyaan itu, apakah usaha pengoplosan berdasarkan sebuah kajian ilmiah ataukah hanya hasil dari sebuah pengalaman pragmatis? Nampaknya sulit untuk mengatakan bahwa pengoplosan minyak tanah menjadi solar merupakan hasil dari sebuah kajian ilmiah karena jika dilakukan secara ilmiah tidak mungkin menggunakan oli bekas yang mengandung resiko bagi mesin maupun hidup manusia.
Lebih tepat, jika mereka ini dikatakan sebagai spekulator yang mau melipatgandakan uangnya dalam tempo secepat-cepatnya.[13] Mereka ini tidak memerlukan ilmu pengetahuan yang rumit, melainkan sedikit pengetahuan mengenai metode percampuran yang bisa membuat mesin “menyala” dan mendatangkan untung besar. Lemahnya pemahaman akan tehnologi mengakibatkan mereka tidak berpikir dampak buruk yang mungkin ditimbulkan dari campuran BBM itu terhadap mesin.

3. Kultur Patrimonial Dalam Institusi Negara dan Perindustrian

Mengapa aktor-aktor negara, termasuk di sini Pertamina, dan para karyawan industri mau mencari keuntungan pribadi dari tempat mereka bekerja? Salah satu jawaban yang mungkin adalah karena kultur patrimonial masih cukup kuat melekat di semua lembaga negara dan lembaga swasta di Indonesia. Dalam kerangka budaya patrimonial ini, perilaku yang muncul dari budaya ini adalah “perilaku predator” yang mencuri sumber daya yang ada demi keuntungan pribadi atau kelompok.[14] Dari kasus distribusi minyak tanah, Hiswana Migas dan Pertamina yang dipercaya melakukan proses administrasi pengangkutan melakukan berbagai kecurangan untuk memperkaya diri. Polri melakukan “tindakan pengamanan” sesuai dengan profesinya di bidang hukum demi mendapatkan keuntungan pribadi. Pegawai gudang dari industri mau menerima minyak di bawah standard, yang nantinya selisih dari harga minyak resmi dengan harga minyak senyatanya yang dibeli secara tidak resmi bisa diambil untuk keuntungan pribadi. TNI memanfaatkan “sisa kejayaan” dwi fungsi ABRI untuk mencari keuntungan pribadi. Para spekulator memanfaatkan segala kelemahan yang ada itu demi melipatgandakan uang yang dimilikinya. Para pejabat Pertamina tahu bahwa terjadi berbagai macam kecurangan dalam pendistribusian minyak yang menyebabkan terjadinya kelangkaan minyak tanah bagi masyarakat, tetapi nampaknya mereka tidak mau mempersoalkannya karena alasan kepentingan pribadi.[15]
Dalam budaya patrimonial ini, uang tambahan yang mereka peroleh di luar gaji ini dianggap sebagai “keuntungan jabatan.”[16] Keuntungan diperoleh karena adanya pendelegasian kekuasaan dari atasan kepada bawahan. Dalam kasus distribusi BBM ini, bawahan yang telah diberi jabatan basah memiliki kewajiban untuk memberikan setoran kepada atasan yang sudah memberikan kuasa kepada mereka. Demikianlah yang terjadi pada karyawan Pertamina dan Hiswana Migas harus memberikan setoran kepada Kepala Depot Pertamina dan pejabat-pejabat dalam Depot itu. Ketidakmampuan bawahan memberikan setoran kepada atasan membawa pengaruh pada pemecatan mereka atau pemutasian ke “jabatan” lain yang tidak basah. Dalam kasus Polri, masalahnya menjadi rumit. Mereka tidak hanya diminta setor kepada atasan mereka tetapi uang yang diperoleh dari hasil “pengamanan” itu digunakan untuk membiayai operasional Polri.[17] Rendahnya biaya operasional Polri ini menjadi dasar pembenaran bagi perilaku “pengamanan” distribusi minyak tanah.[18] Anggota TNI yang melakukan tindakan illegal itu pun harus menyetor kepada komandannya dalam rangka menghindari proses hukum yang bisa sewaktu-waktu diberikan oleh komandannya sebagai Ankum (atasan yang berhak menghukum).[19]

4. Gas Elpiji Sebagai Solusi?

Atas berbagai gejala penimbunan BBM yang pada gilirannya menimbulkan kelangkaan BBM mulai dari kelangkaan premium kemudian akhir-akhir ini kelangkaan minyak tanah, pemerintahan SBY-JK pernah membangun opini bahwa penimbunan dan penyelundupan terjadi akibat perbedaan harga BBM antara harga dalam negeri dengan harga luar negeri.[20] Belakangan diketahui bahwa pernyataan itu merupakan usaha pemerintah untuk mencari dasar yang legitim untuk menaikkan harga BBM atau mengurangi subsidi BBM. Sekaligus terbukti bahwa menaikkan harga BBM tidak dengan sendirinya menghapuskan usaha ‘pencurian’ minyak dari tangan rakyat.
Solusi lain yang ditawarkan oleh pemerintahan SBY-JK adalah memberi warna pada minyak tanah agar minyak tanah yang disubsidi negara tidak diselewengkan sebab rakyat akan melaporkan kepada pihak berwajib akan adanya kegiatan illegal itu. Tetapi solusi itu pun terbukti tidak berhasil karena permasalahan penyelewengan minyak tanah tidak terletak pada warna minyak tanah. Lagi pula, para spekulan penimbun minyak tanah ini di banyak tempat dikenal masyarakat sekitar sebagai dermawan.[21] Masyarakat sekitar tidak merasa dirugikan, justru malah merasa diuntungkan dengan adanya kegiatan illegal itu.
Akhir-akhir ini, pemerintah mengeluarkan solusi untuk mengatasi permasalahan minyak tanah dengan mengganti minyak tanah dengan gas elpiji. Alasan yang dikemukakan ada 2 yaitu penggantian gas elpiji akan menghemat anggaran APBN dan dalam jangka 15 tahun ke depan cadangan minyak bumi Indonesia akan habis sedangkan Indonesia sangat berkelimpahan dengan gas elpiji.
Terhadap alasan-alasan yang dikemukakan oleh pemerintah ini, ada beberapa hal yang perlu dipertanyakan. Pertama, selama persoalan distribusi BBM tidak diselesaikan, maka distribusi gas elpiji pun akan mengalami hal yang sama dikemudian hari. Begitu pula selama mekanisme pendistribusian BBM belum bisa diselesaikan, para spekulan akan terus memainkan perannya sehingga kebutuhan minyak tanah akan tetap nampak sangat dibutuhkan. Kedua, penghematan APBN itu didasarkan pada asumsi bahwa minyak tanah hanya untuk memasak di dapur. Padahal senyatanya, di banyak tempat yang belum terjangkau oleh listrik, minyak tanah juga digunakan untuk penerangan. Tambahan lagi, banyak rakyat kecil seperti pedagang kaki lima dan nelayan sangat membutuhkan minyak tanah untuk penerangan. Ketiga, pernyataan gas Indonesia masih banyak dan minyak bumi akan habis dalam jangka 15 tahun merupakan pernyataan sangat dilebih-lebihkan sebab eksplorasi minyak bumi sangat mendasarkan pada kecanggihan tehnologi dan tehnologi eksplorasi minyak ini berkembang terus sehingga tidak ada orang di dunia ini yang bisa memastikan kapan minyak bumi ini akan habis.[22] Minyak bumi yang bisa diambil saat ini rata-rata baru 35% dari total minyak bumi yang terkandung di perut bumi.[23] Pertamina merupakan perusahaan eksplorasi minyak yang paling ketinggalan dalam bidang tehnologi dan keuangan bila dibandingkan dnegan Petronas Malaysia, Petrobras Brasilia, Aramco Saudi Arabia dan Statoil Norwegia.[24] Jika pendapat pemerintah itu didasarkan pada perhitungan Pertamina yang masih lemah dalam penguasaan tehnologinya, bisa jadi dalam 15 tahun ke depan minyak bumi tidak bisa dikelola oleh Pertamina dan akan diambil alih oleh Petronas atau perusahan eksplorasi negara-negara Barat yang lebih maju tehnologinya.
Sebenarnya alasan utama dibalik semua alasan yang dikemukakan pemerintah adalah bahwa pemerintah akan menghapus semua subsidi BBM.[25] Subsidi terhadap minyak tanah merupakan subsidi terbesar dari seluruh jenis BBM yang ada. Dari subsidi APBN sebesar Rp. 60 triliun, 50% dari anggaran itu digunakan untuk subsidi minyak tanah sedangkan 50% lainnya digunakan untuk subsidi solar dan premium. Terhadap rencana melepaskan harga minyak tanah kepada mekanisme pasar, bisa dikatakan bahwa rencana ini merupakan pilihan kebijakan yang tidak efisien karena kebijakan itu tidak mampu memperbaiki kesejahteraan masyarakat tanpa harus mengorbankan aspek lain.[26] Pertama, minyak tanah lebih banyak digunakan oleh masyarakat kecil terutama mereka yang berpendapatan rendah dan melakukan usaha pencarian nafkah di bidang-bidang informal. Dari mereka, minyak tanah tidak hanya digunakan untuk memasak tetapi juga digunakan untuk penerangan. Dengan penghapusan subsidi, penerangan yang berbasiskan minyak tanah akan menyedot pengeluaran rumah tangga mereka dalam porsi yang semakin besar sehingga memberi peluang untuk menambah angka kemiskinan di Indonesia. Kedua, dalam kondisi negara yang lemah ini, distribusi elpiji akan mengalami nasib yang sama dengan distribusi minyak tanah. Kondisi ini akan semakin menyusahkan masyarakat kecil karena semakin sulit mendapatkan akses ke penggunaan BBM alternatif untuk memasak. Tambahan lagi, pemberian kompor gas gratis tidak bisa menjamin bahwa mereka akan menggunakan kompor itu selama-lamanya. Pada saat tertentu, ketika kompor gas itu rusak, belum tentu mereka akan mau membeli kompor gas yang lebih baik dan tentunya lebih mahal. Jalan satu-satunya adalah kembali menggunakan kompor minyak tanah yang jauh lebih murah harganya. Bila subsidi minyak tanah dicabut, mereka yang miskin ini akan mengeluarkan uang yang lebih banyak untuk bisa memasak. Ketiga, bagi masyarakat yang tinggal di pedesaan, penghapusan subsidi minyak tanah akan mendorong mereka beralih kepada penggunaan kayu bakar sebagai cara alternatif untuk menghemat pengeluaran mereka. Penggunaan kayu bakar akan berpeluang pada semakin meluasnya usaha perusakan lingkungan yang lebih parah. Dengan demikian, biaya yang harus dikeluarkan untuk memelihara mekanisme pasar pada sektor publik ini jauh lebih besar daripada biaya yang harus dikeluarkan guna menyubsidi minyak tanah.[27] Potensi peningkatan kerusakan lingkungan dan potensi peningkatan angka kemiskinan serta tertutupnya akses rakyat kecil kepada energi alternatif memerlukan biaya ekonomi dan politik yang jauh lebih besar daripada ketika pemerintah harus menyubsidi minyak tanah untuk mereka.

5. Transformasi Kultural Sebagai Langkah Awal

Lemahnya motivasi kerja lembaga negara berkorelasi positif terhadap pendidikan, pelatihan dan internalisasi nilai-nilai profesional dari masyarakat.[28] Lemahnya kinerja mereka yang bekerja di Depot Pertamina, rendahnya etos kerja karyawan bagian gudang industri dan lemahnya kinerja Kepolisian, sebagian karena faktor kultural patrimonial yang menyebabkan perilaku predator, sebagian lagi karena faktor-faktor lain.[29] Kultur patrimonial ini menyebar pada masyarakat baik yang bekerja dalam lembaga pemerintahan maupun mereka yang bekerja sebagai karyawan pada perusahaan swasta. Oleh karena itu, usaha untuk mengurangi kebocoran distribusi minyak tanah (dan BBM) harus dimulai dari usaha mentrasformasi budaya patrimonial menjadi budaya modern yang mampu mengakomodir aspek globalisasi.
Jalan terbaik untuk ini adalah melalui pendidikan.[30] Pendidikan disamping menanamkan ilmu pengetahuan dan tehnologi yang menjadi ciri khas ekonomi saat ini, juga menjadi sarana transformasi budaya yang paling efektif. Pendidikan menjadikan manusia berbudaya dan berpengetahuan.[31] Belajar dari pengalaman sejarah Renaisans, ilmu-ilmu humaniora yang selama ini disingkirkan dan dianggap tidak berguna dibandingkan dengan ilmu-ilmu eksakta perlu mendapatkan bagian yang memadai.[32] Pada masa Renaisans, ilmu kedokteran, astronomi, fisika dan kimia berkembang sangat pesat berkat penemuan kembali naskah-naskah Yunani asli yang disimpan oleh para ilmuwan Islam. Ilmuwan ini pertama-tama belajar ilmu-ilmu humaniora, terutama dari para filsuf Yunani dan retorika Cicero. Pembelajaran humaniora ini mengubah seluruh mental mereka menjadi mentalitas manusia yang independen, lepas dari pengaruh belenggu pengetahuan Skolastik yang bias. Oleh karena itu reformasi pendidikan perlu melakukan transformasi budaya patrimonial melalui sarana-sarana pendidikan yang menunjang ke arah tersebut. Reformasi birokrasi betapa pun hebatnya, seperti yang dilontarkan oleh kaum cendekiawan kita saat ini, tidak akan berhasil manakala mentalitas manusia tidak diubah terlebih dahulu. Demikian juga, sebagus apa pun peraturan yang mengatur mekanisme distribusi minyak tanah (dan BBM) tetap tidak akan berhasil mengatasi kebocoran yang merugikan negara dan rakyat kecil, bilamana manusia yang menjalankan masih terkungkung pada budaya patrimonial sehingga melahirkan perilaku predator.

6. Demokratisasi Pada Sektor Publik.

Kelemahan kedua dari kebocoran distribusi minyak tanah adalah ketiadaan mekanisme pengawasan dan pemusatan kekuasaan pengawasan pada satu institusi yaitu Polri. Dalam kasus penumpukan kekuasaan pada satu institusi seperti ini, diperlukan kekuasaan pengawasan lain selain Polri agar kekuasaan pengawasan tidak bertumpuk pada satu institusi dan sekaligus mewujudkan checks and balances dari mekanisme pengawasan distribusi minyak tanah.[33] Pada masyarakat yang kuat dipengaruhi oleh kultur patrimonial, pembentukan organisasi lain dalam rangka penyebaran kekuasaan pengawasan dianggap sebagai ancaman sehingga menimbulkan konflik atau pun penolakan terhadap pembentukan organisasi semacam ini.[34] Meskipun demikian, nilai transparansi dan akuntabilitas merupakan salah satu syarat mutlak agar distribusi minyak tanah sampai pada sasaran.
Transparansi dan akuntabilitas juga menyangkut informasi yang tepat kepada publik tentang jumlah konsumsi riil minyak tanah yang dibutuhkan masyarakat. Selama ini tidak ada data yang akurat mengenai konsumsi minyak tanah yang dibutuhkan masyarakat seperti dilontarkan oleh Ketua Tim Terpadu. Data-data yang akurat atau alasan-alasan yang tepat sangat dibutuhkan agar masyarakat bisa ikut serta melakukan pengawasan sejak awal pembuatan kebijakan.[35] Distribusi minyak tanah menjadi sektor publik yang dikelola oleh pemerintah sebab minyak tanah dikonsumsi oleh masyarakat menengah ke bawah yang harus dilindungi oleh pemerintah. Oleh karena itu, kebijakan minyak tanah tidak berdasarkan perhitungan untung rugi tetapi harus mendasarkan diri pada pelayanan kepada masyarakat yang sebaik-baiknya.[36] Fakta bahwa minyak tanah dibutuhkan masyarakat kecil selain untuk memasak juga dibutuhkan untuk sarana penerangan, omprongan tembakau, pompa air di musim kemarau tidak bisa disamakan sebagai penyimpangan penggunaan minyak tanah yang paralel dengan pengoplosan atau penyelundupan seperti dikatakan oleh Ketua BP Migas di atas. Justru fakta itulah yang menjadi data kebutuhan riil masyarakat kecil yang harus dihitung dalam rangka menyubsidi harga minyak tanah guna melindungi kehidupan rakyat kecil. Perlindungan terhadap rakyat kecil diperlukan agar mereka tidak semakin terpuruk tetapi sebaliknya justru mendorong mereka untuk setara dengan golongan lain. Maka meskipun harus dibayar mahal dengan subsidi minyak tanah sampai Rp. 39 triliun, subsidi itu harus dipertahankan dalam rangka menyetarakan warga negaranya.[37] Dengan demikian, sektor publik yang dikelola oleh pemerintah harus demokratis dalam perencanaan maupun dalam pelaksanaannya melalui transparansi dan akuntabilitas yang dilakukan dalam kerangka checks and balances guna mencapai tujuan-tujuan yang demokratis pula yaitu kesetaraan warga negaranya.

7. Program Jangka Pendek dan Jangka Panjang

Dari seluruh diskusi ini, persoalannya kemudian adalah bagaimana harus melangkah secara konkrit? Secara konkret berarti bahwa mekanisme pengawasan distribusi minyak tanah harus dibenahi secara total mulai dari saat pengisian di Depot Pertamina sampai ke Agen Minyak Tanah dan pengecer-pengecernya. Pemaksaan untuk mengalihkan kompor minyak tanah menjadi kompor gas elpiji tidak akan efektif sebab peralihan itu ibarat bom waktu yang kelak kemudian hari akan meledak sebagai akibat dari langkah pragmatis untuk menghapus subsidi BBM. Justru yang harus dilakukan pemerintah adalah di satu sisi, memberikan rangsangan-rangsangan agar harga kompor gas beserta tabungnya menjadi lebih murah dan lebih terjangkau bagi masyarakat kecil untuk kemudian melepaskan pilihan masing-masing warga negaranya dalam mekanisme pasar. Di sisi lain, subsidi BBM tetap dipertahankan dalam rangka menghindari penutupan akses energi bagi masyarakat kecil. Dengan demikian, peralihan dari kompor minyak tanah menjadi kompor gas dilakukan secara demokratis yaitu berdasarkan pilihan-pilihan yang tersedia tanpa harus mengorbankan segi yang lain. Lagi pula, dalam kondisi yang masih dilingkupi oleh budaya patrimonial ini, pemaksaan konversi minyak tanah menjadi gas elpiji hanya akan memupuk perilaku predator para birokrat kita. Kecenderungan ini sudah nampak dari perebutan pengadaan kompor dan tabung gas antara Menteri Perindustrian, Menteri Koperasi/UKM dan Pertamina. Fakta semacam ini, oleh Giddens dikatakan sebagai akan semakin menambah masyarakat benci terhadap birokrasi.[38]
Dalam jangka panjang, perlu dilakukan reformasi birokrasi, pendidikan, dan hukum dalam rangka transformasi kultural dan penegakkan hukum yang akan memberikan dampak positif bagi usaha-usaha pemerintah untuk melindungi masyarakat kecil. Disamping itu, pemerintah perlu memberikan rangsangan-rangsangan bagi pengembangan kreatifitas dan inovasi yang berbasiskan ilmu pengetahuan dan tehnologi di bidang energi agar diperoleh energi alternatif selain minyak bumi yang bisa dipastikan akan semakin mahal harganya karena memerlukan tehnologi yang semakin rumit untuk eksplorasi dan eksploitasinya. Oleh karena itu, reformasi di bidang pendidikan menempati prioritas utama guna reorientasi pendidikan dari pendidikan yang bercorak doktriner ala Orde Baru menjadi pendidikan yang berorientasi pada kreatifitas dan kemandirian.
Barangkali dengan langkah-langkah seperti inilah negara yang lemah bisa menjadi negara yang kuat, negara dalam kuadran ke-4 bisa menjadi negara kuadran ke-2.

Daftar Pustaka
Chaniago, Andrinof A. Gagalnya Pembangunan Kajian Ekonomi Politik terhadap Akar Krisis Indonesia. Jakarta:LP3ES, 2001

Ebbinghaus, Bernhard, et al (Eds). Comparing Welfare Capitalism Social Policy and Political Economy in Europe, Japan and The USA. London: Routledge, 2003

Fukuyama, Francis. Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21. Terj. A. Zaim Rofiqi. Jakarta: Gramedia, 2004

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga dan Kritik-kritiknya (The Third Way and Its Critics). Terj. Imam Khoiri. Yogyakarta : IRCiSoD, 2005.

Giddens, Anthony. Jalan Ketiga Pembaruan Demokrasi Sosial. Terj. Ketut Arya Mahardika. Jakarta:Gramedia, 2000.

Kunio, Yoshihara. Kapitalisme Semu Asia Tenggara. Terj.A. Setiawan Abadi. Jakarta:LP3ES, 1990.

Maruyama, Makoto. Solidarity as Prerequisite for the Welfare State System in The Broad Sense. Working Paper No.75. Tokyo: University of Tokyo, 1998.

Maugeri, Leonardo. The Age of Oil The Mythology, History, and Future of The World’s Most Controversial Resource. London:Praeger, 2006.

Mitchell, William C, et al. Beyond Politics Market, Welfare, and the Failure of Bureaucracy. Oxford : Westview Press, 1994.

Whitehead, Alfred North. The Aims of Educations and Other Essays. New York: The Free Press, 1967.

Endnotes:

[1] “Kelangkaan Minyak Akibat Kesalahan BP Migas dan Pertamina”, Media Indonesia On Line, 29 Desember 2006
[2] “Pertamina Wajib Cegah Kelangkaan BBM”, Media Indonesia On Line, 28 Desember 2006
[3] “Gas Bumi, Energi Alternatif Pengganti BBM”, Suara Karya, Senin, 26 Maret 2007
[4] Bdk. Francis Fukuyama, Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21, Terj. A. Zaim Rofiqi (Jakarta : 2004), hal.
[5] Bdk. Ibid, hal.10-16
[6] Hasil survey pribadi pada bulan April 2005, penimbunan minyak tanah untuk bahan oplosan BBM di kawasan Jabotabek ada 17 titik penimbunan minyak tanah untuk bahan oplosan, yang masing-masing titik menimbun minyak tanah bervariasi antara 5000 liter sampai 16.000 liter dalam 1 minggu.
[7] Lih. Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.11
[8] Lih. Ibid, hal.13
[9] Beberapa lokasi di Serang, Banten, banyak prajurit Kopassus terlibat dalam pem-backing-an ini. Di Jakarta Utara ada 1 titik yang dikelola oleh para prajurit Kopassus Cijantung. Dari hasil wawancara dengan mereka, mereka menceritakan dengan bangga takutnya Polri terhadap diri mereka.
[10] Lih. Yuli Setyo Indartono, “Minyak Tanah Sebagai Pengganti Solar : Sebuah Tinjauan Singkat”, Berita Iptek, 31 Januari 2007, http://www.beritaiptek.com/zberita-beritaiptek-2005-06-25-Minyak-Tanah-Sebagai-Pengganti-Solar:-Sebuah-Tinjauan-Singkat.shtml
[11] Ibid
[12] Ibid
[13] Bdk. Yoshihara Kunio, Kapitalisme Semu Asia Tenggara, Terj. A. Setiawan Abadi (Jakarta:1990) hal. 111-121
[14] Bdk. Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.20
[15] Dari survey di Tanjung Priok, ditemukan bukti kuat adanya 3 tongkang yang beroperasi di Laut Jawa milik petinggi Pertamina yang akan meminta jatah dari kapal tanker yang akan memasuki pelabuhan di Jakarta.
[16] Bdk Benedict R.O’G. Anderson, “Gagasan Tentang Kekuasaan Dalam Kebudayaan Jawa”, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa, Ed. Miriam Budiardjo (Jakarta:1984), hal. 82-84
[17] Hasil wawancara dengan 2 perwira Polri diperoleh hasil bahwa biaya operasional Polri dari negara terlalu sedikit sehingga harus diatasi menurut kreativitas masing-masing anggota yang ada dalam “jabatan basah”.
[18] Bdk. Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.86
[19] Menurut penuturan mereka, komandan mereka tahu akan kegiatan mereka dan “memberi ijin” secara lesan atas kegiatan mereka meskipun Kasad telah mengeluarkan Surat Telegram yang berisi larangan atas tindakan illegal loging dan illegal mining. Sebagai imbal balik, mereka memberikan sejumlah uang setiap bulan kepada sang Komandan.
[20] Lih. “Pemerintah ikut andil dalam penyelundupan BBM”, Suara Merdeka, 11 September 2005.
[21] Di Bogor, pemilik tempat oplosan membangunkan mesjid dan jalan beraspal untuk masyarakat sekitar.
[22] Lih. Leonardo Maugeri, The Age of Oil The Mythology, History, and Future of The World’s Most Controversial Resource (London:2006), hal.210.
[23] Ibid, hal.202
[24] Bdk. Ibid, hal.231-232
[25] Lih.”Gas Bumi: Energi Alternatif Pengganti BBM”, Suara Karya, 26 Maret 2007
[26] Bdk. William C. Mitchell et al, Beyond Politics Market, Welfare, and The Failure of Bureaucracy (Oxford:1994), hal.65-70
[27] Bdk. Makoto Maruyama, Solidarity as Prerequisite for Welfare State System in The Broad Sense, Working Paper No. 75 (Tokyo:1998), hal.12
[28] Bdk Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.86-88
[29] Lih. Ibid, hal.86. Untuk kasus lemahnya kinerja Kepolisian, dipakai penjelasan dari Francis Fukuyama yang mengatakan bahwa lembaga yang biaya operasionalnya rendah akan menjalankan fungsi secara rendah pula.
[30] Bdk. Anthony Giddens, Jalan Ketiga dan Kritik-kritiknya, Terj. Imam Khoiri (Yogyakarta:2005), hal. 77-79
[31] Lih. Alfred North Whitehead, The Aims of Education and Other Essays (New York:1967), hal.1-7
[32] Bdk. Yoshihiro Kunio, Op.Cit, hal.173. Disini, penulis tidak sependapat dengan Yoshihiro Kunio yang mengatakan bahwa pendidikan di negara-negara Asia Tenggara, termasuk Indonesia, perlu meninggalkan ilmu-ilmu sosial dan mengedepankan ilmu-ilmu eksakta.
[33] Bdk. B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, 5th Ed. (London:2001), hal.254-259
[34] Bdk Francis Fukuyama, Op.Cit, hal.20
[35] Lih. Anthony Gidens, Jalan Ketiga Pembarauan Demokrasi Sosial, Terj. Ketut Arya Mahardika (Jakarta:2000), hal.100-102
[36] Bdk. William C. Mitchell et al, Op.Cit , hal.59-60
[37] Data diambil dari http://www.energi.lipi.go.id
[38] Lih. Anthony Gidens, Jalan Ketiga Pembarauan Demokrasi Sosial, Terj. Ketut Arya Mahardika (Jakarta:2000), hal.84-85

Kedudukan Sultan dengan sangat jelas disebutkan dalam Draft RUU[1] ini pada Pasal 1 dan Pasal 9 yaitu sebagai Gubernur. Kedudukan Sultan ini dijelaskan sebagai konsekuensi dari keistimewaan Yogyakarta. Sultan sebagai Gubernur diangkat berdasarkan keturunan sehingga kekosongan jabatan sebagai akibat Sultan berhalangan tetap tidak diisi oleh orang lain (Pasal 16). Disebutkan dalam Pasal 10, DPRD mengusulkan Sultan untuk diangkat sebagai Gubernur kepada Presiden. Bila dalam waktu 3 bulan, DPRD tidak mengusulkan Sultan menjadi Gubernur, Presiden memiliki hak untuk secara otomatis mengangkat Sultan sebagai Gubernur. Pasal 11 menjelaskan lebih lanjut, bahwa bila Sultan belum memenuhi syarat sebagai Gubernur seperti yang telah ditentukan oleh undang-undang yang berlaku, maka Wakil Gubernur yang tidak lain adalah Adipati Paku Alam akan menjalankan tugas sebagai penjabat Gubernur.
Sultan sebagai gubernur memerankan 2 fungsi sekaligus yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai wakil pemerintah pusat (dekonsentrasi). Sebagai kepala daerah, Sultan hanya memiliki wewenang penuh atas bidang pertanahan, tata ruang, kebudayaan dan pariwisata (pasal 5). Dengan demikian pengaturan kewenangan penuh Sultan hanya terbatas pada 3 bidang itu, demikian juga dengan wewenang legislasi penuh yang dimilikinya bersama dengan DPRD hanya dalam lingkup 3 bidang itu saja. Wewenang selebihnya merupakan wewenang pusat. Dalam kacamata Harry J. Friedman, posisi seperti ini sama artinya menempatkan Sultan sebagai birokrat (seumur hidup).[2]
Dalam kacamata tradisional Jawa yang banyak dianut masyarakat Yogyakarta, Sultan adalah penguasa politik atas kerajaan Yogyakarta. Menempatkan Sultan sebagai birokrat merupakan sebuah penghinaan Jawa karena Sultan disamakan dengan pegawai pemerintah.[3] Tetapi dari kacamata pemerintah pusat di Jakarta, menempatkan Sultan sebagai gubernur birokrat merupakan sebuah cara untuk secara membatasi kekuasaan Sultan melalui pemberian kedudukan terhormat di daerahnya.[4]
Dari 2 sudut pandang yang berbeda itu, nampak bahwa masalah pokok dalam kedudukan Sultan adalah bagaimana menempatkan Sultan dalam kedudukannya yang terhormat dalam masyarakat Yogyakarta? Persoalan ini merupakan persoalan yang dipandang dari bawah, dari sudut masyarakat. Permasalahan mengenai kedudukan Sultan menjadi sebuah persoalan besar ketika demokratisasi menjadi gejala baru dalam masyarakat Indonesia pada umumnya, dan Yogyakarta pada khususnya. Oleh karena itu, makalah ini akan mencoba menjawab permasalahan di atas dengan menguraikan kedudukan Sultan dalam konteks Kerajaan Mataram dan permasalahan kedudukan itu dalam konteks demokratisasi. Pada akhirnya, makalah ini akan berkesimpulan bahwa kedudukan Sultan harus dipisahkan secara politik guna menjamin kedudukan terhormat Sultan di tengah masyarakat.

1. Sultan Sebagai Pemimpin Politik Kerajaan Yogyakarta

Munculnya Kasultanan Yogyakarta tidak bisa dilepaskan dari pemberontakan Pangeran Mangkubumi terhadap Paku Buwono II pada tahun 1746. Motif utama pemberontakan itu adalah kemarahan Mangkubumi atas sikap Belanda yang melecehkan kekuasaan Raja hingga Raja tidak lebih daripada sekedar boneka Belanda.[5] Sikap Mangkubumi semakin keras ketika Belanda mengangkat Paku Buwono III sebagai pengganti Paku Buwono II dan tidak mengakui kedudukan Mangkubumi sebagai Raja Mataram yang telah dinobatkan pada tahun 1749. Pemberontakannya terhadap Belanda didukung oleh seluruh rakyat Mataram. Alhasil, Gubernur Jenderal Mossel mengajak Mangkubumi dan Paku Buwono III berunding di Gianti yang akhirnya menghasilkan kesepakatan yang disebut dengan Perjanjian Gianti (13 Februari 1755)[6]. Dengan perjanjian itu, Mangkubumi memperoleh Kasultanan Yogyakarta dan bergelar Hamengku Buwono I.
Dalam pandangan Jawa, kekuasaan raja adalah kekuasaan mutlak dan menyeluruh atas rakyatnya[7]. Dengan kekuasaan itu, raja merupakan pusat kekuasaan politik karena raja memiliki otoritas tertinggi di kerajaannya. Sikap keras Mangkubumi merupakan reaksi terhadap sikap Belanda yang tidak mau menghargai kekuasaan politik yang dimiliki Raja. Reaksi yang sama juga ditunjukkan oleh Hamengku Buwono IX terhadap Belanda meskipun dengan cara yang sangat berbeda. Ia menyusun birokrasi Kasultanan Yogyakarta terpusat kepada Sultan, bukan kepada Belanda. Sudah sejak tahun 1939, Dorojatun (nama kecil HB IX) telah menolak keinginan Belanda dalam pengangkatan Pepatih Dalem karena kedudukan itu sengaja diciptakan Belanda untuk mengontrol Kasultanan Yogyakarta.[8] Keteladanan HB I dalam menentang tindakan Belanda menjadi inspirasi HB IX di saat ia menduduki posisi sebagai Raja di Kasultanan Yogyakarta.[9] P. J. Suwarno meringkaskan tindakan HB IX itu sebagai:
“1. Usaha untuk menghilangkan image para cendekiawan dan tokoh politik bahwa sultan itu selalu menjadi kaki tangan penjajah; 2. Usaha untuk melanjutkan perjuangan nenek moyangnya mengusir Belanda demi rakyat kecil agar tidak diperlakukan secara sewenang-wenang dan demi keagungan Mataram yang diduganya selalu memenuhi angan-angan pendahulunya; dan 3. Semangat nasionalisme yang ditumbuhkan oleh solidaritasnya terhadap pelayan Jawa yang dimaki-maki oleh Belanda”[10]

Kedudukan Sultan sebagai penguasa politik Kasultanan Yogyakarta menjadi sangat kentara ketika Belanda menduduki Yogyakarta pada tanggal 19 Desember 1948. Penangkapan Soekarno-Hatta bersama sejumlah menteri oleh Belanda membawa akibat dibatasinya kekuasaan Sultan oleh Belanda. Sultan hanya boleh bergerak dalam lingkungan istana. Kondisi ini menyebabkan Sultan bersama Paku Alam menyebarkan isu bahwa mereka meletakkan jabatan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Sebagai gantinya, Sultan dan Paku Alam menyatakan hanya sanggup menjadi Pemimpin Mataram bila rakyat menghendaki[11] Tindakan ini dilakukan dengan maksud untuk mengukur loyalitas rakyat Kasultanan Yogyakarta. Ternyata, rakyat seluruhnya menyatakan diri loyal terhadap pemimpin Mataram dan menolak segala kerja sama dengan Belanda.
Pengakuan rakyat atas dimilikinya kekuasaan politik Sultan tidak bisa dilepaskan dari sifat-sifat pribadinya. Sultan HB IX dikenal rakyatnya sebagai Raja yang berjuang tanpa pamrih apa pun. Usahanya menentang Belanda dan loyalitas yang disampaikannya pada Soekarno-Hatta sesaat setelah proklamasi 17 Agustus semata-mata demi rakyatnya.[12] Sifat-sifat pribadi yang baik ini dalam pandangan Jawa semakin menambah kekuasaan Raja.[13] Dalam hal ini, loyalitas rakyat harus dipandang sebagai loyalitas tradisional yaitu loyalitas rakyat kepada elit tradisionalnya.[14] Di lain pihak, kemampuan Sultan dalam menyintesakan nilai-nilai tradisional dengan nilai-nilai baru yang berkembang di jaman itu yaitu menggunakan kharismanya sebagai Raja dan semangat nasionalisme yang menjadi trend di masa itu untuk memobilisasi rakyat dalam perjuangan melawan Belanda pasca Proklamasi 17 Agustus 1945 menunjukkan kemampuan elit tradisional untuk menjadi pemimpin yang bisa diterima rakyat dalam masa transisi yang serba kacau sehingga bisa menjadi pegangan rakyat dalam masa yang sedang berubah.[15]

2. Politik Kooptasi Pusat Kepada Sultan.

Terhadap elit tradisional, elit nasional berusaha secara sistematis dan dengan sangat berhati-hati mengurangi kekuasaan elit lokal baik dengan cara yang halus maupun dengan cara kekerasan.[16] Untuk kasus Indonesia, politik kooptasi elit nasional itu sebagai akibat dari obsesi yang berlebihan terhadap bentuk negara kesatuan. Obsesi yang berlebihan ini menghasilkan identifikasi kesatuan sebagai sentralisasi dan dalam perjalanan waktu kemudian kesatuan sebagai sentralisme diberi warna keseragaman struktur pemerintahan.[17]
Politik kooptasi itu nampak dari penunjukan Sultan dalam berbagai jabatan menteri dan perdana menteri di tingkat pusat, bahkan pada masa regim Soeharto sempat menjadi Wakil Presiden. Berbeda dengan uraian P.J. Soewarno[18] yang mengatakan bahwa faktor utama pemberian jabatan di tingkat pusat kepada Sultan karena kewibawaan Sultan lebih besar daripada Soekarno-Hatta, disini penulis berpendapat bahwa faktor utama penunjukkan Sultan HB IX dalam berbagai jabatan di tingkat pusat itu merupakan bentuk politik kooptasi elit nasional terhadap Sultan. Kewibawaan Sultan yang besar sebagai elit tradisional merupakan ancaman bagi kekuasaan elit nasional dan sekaligus ancaman terhadap obsesi elit nasional akan bentuk negara kesatuan. Meskipun Sultan bersama Paku Alam telah menyatakan siap berdiri di belakang Presiden dan Wakil Presiden beberapa saat setelah proklamasi kemerdekaan dikumandangkan, ketakutan terhadap Sultan dari pihak pusat tidak bisa dihilangkan begitu saja. Elit nasional meskipun direkrut berdasarkan kapasitas nasionalisme mereka namun elit ini juga merupakan produk dari latar belakang budaya masyarakatnya[19]. Hasilnya, konsep kekuasaan Jawa yang bercorak sentralistis mewarnai konsepsi bentuk negara kesatuan dan nasionalisme.
Sebagai elit tradisional, Sultan sendiri enggan posisinya sebagai pemimpin politik Yogyakarta hilang. Tahun 1946, Sultan menolak mengesahkan Rancangan Undang-undang Pokok Daerah Istimewa Yogyakarta yang disusun oleh Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Daerah sebab dalam rancangan itu Yogyakarta tidak menjadi daerah istimewa.[20] Dalam Maklumat No.19/1946 yang dikeluarkan Sultan, menjadi jelas bahwa yang dimaksudkan dengan keistimewaan Yogyakarta tidak lain daripada kerajaan Yogyakarta.[21] Maksud dan kehendak Sultan nampak ditangkap dengan cukup baik oleh elit nasional. Maka dikeluarkanlah Undang-undang No.3 Tahun 1950 dan Undang-undang No.16 Tahun 1950 yang mengakui keistimewaan Yogyakarta dan menyerahkan 15 urusan pusat kepada Yogyakarta.[22] Namun demikian perlu dicatat bahwa ke-15 urusan rumah tangga itu jauh lebih sedikit daripada kekuasaan yang dimiliki Sultan sebagai Raja Yogyakarta. Lagi pula, sampai tahun 1959, ke-15 urusan itu belum diserahkan pusat kepada Yogyakarta.[23] Nampaknya Sultan cukup merasa puas dengan undang-undang itu meskipun ke-15 urusan belum sepenuhnya bisa direalisasikan dan kerajaan Yogyakarta disamakan dengan daerah provinsi. Hal ini terjadi karena Sultan sendiri telah sedemikian disibukkan dengan tugas-tugas baru di tingkat pusat. Lagi pula, dengan keistimewaan itu, posisi tradisional Sultan sebagai Raja tidak dibahayakan. Pemerintah pusat melestarikan kesetiaan primordial masyarakat Yogyakarta kepada Sultan dengan mengeluarkan UU No.1 Tahun 1957 yang dalam Pasal 25 menentukan jabatan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta tidak dipilih oleh DPRD tetapi diangkat oleh pemerintah pusat dari keturunan Kasultanan Yogyakarta dan oleh karena itu kedudukan Sultan tidak dapat dijatuhkan oleh DPRD. Disebutkan pula bahwa gaji serta fasilitas lainnya ditetapkan oleh pemerintah pusat.[24]
Keluarnya Penpres No.6 Tahun 1959, menghapus desentralisasi dan sebagai gantinya dilaksanakan dekonsentrasi demi menjamin terwujudnya negara kesatuan. Pergeseran dari asas desentralisasi ke dekonsentrasi dalam level lokal tidak menimbulkan protes apa pun dari Sultan sebab dalam Penpres itu ditegaskan kembali posisi tradisional Sultan sebagai Raja yang didukung dengan kesetiaan primordial rakyatnya. Asas dekonsentrasi inilah yang dalam praktek selanjutnya menjadi kebijakan pemerintah pusat terhadap daerah.

3. Keistimewaan Yogyakarta Versus Demokrasi

Dengan asas dekonsentrasi itu, pemerintah lokal menjadi administrator dari agen pemerintah pusat dan secara praktis tidak menyisakan otonomi formal apa pun kepada badan-badan lokal yang terpilih melalui pemilu.[25] Friedman mengatakan bahwa di kebanyakan negara Asia, pemerintah lokal seringkali dipandang sebagai alat birokrasi pemerintah pusat guna mengimplementasikan program di daerah.[26] Menurutnya, pemerintah lokal seharusnya memiliki kekuasaan politik agar bisa menciptakan ide-ide yang cocok dengan lingkungan lokal dan mendapat dukungan dari pusat.[27] Kekhawatiran terjadinya disintegrasi bangsa merupakan sebuah kekhawatiran yang berlebih-lebihan sebab bagaimana pun kekuatan lokal tidak sebanding dengan kekuatan yang dimiliki tingkat pusat.[28] Sultan HB IX telah membuktikan dirinya sebagai Raja yang mampu menjadi penghubung antara pusat dan daerah. Setiap perubahan dinamika politik di tingkat pusat selalu diikuti dan kemudian ditindak lanjuti dengan perubahan kebijakan di tingkat lokal. Dengan demikian, posisi Sultan menjadi jaminan dari pemerintah pusat bahwa Yogyakarta tidak akan melepaskan dirinya dari NKRI.
Perjuangan Sultan HB IX yang kemudian dilanjutkan oleh HB X saat ini untuk menuntut keistimewaan dipertahankan bukanlah perjuangan untuk menuntut pemerintahan Yogyakarta sebagai institusi politik yang demokratis sebab arah yang mau dituju adalah tetap lestarinya Kasultanan Yogyakarta. Pernyataan ini didukung oleh kenyataan bahwa letak keistimewaan selalu ditempatkan dalam koridor Sultan sebagai Gubernur secara otomatis, tanpa harus dipilih oleh rakyat atau wakil rakyat dan tanpa harus mempertanggung jawabkan pelaksanaan pemerintahannya kepada rakyat atau wakil rakyat (DPRD).[29] Jadi, keistimewaan yang diperjuangkan merupakan perjuangan menuju pada pelestarian sistem feodal yang mau mendasarkan diri pada kesetiaan primordial masyarakatnya. Oleh karena itu, perwujudan Keistimewaan Yogyakarta pada gilirannya akan menumbuhkan sentralisme kekuasaan baru dalam level lokal.[30] Tetapi bahaya ini bisa dieliminir sebab Sultan ditempatkan sebagai birokrat dari pemerintah pusat sehingga meskipun Sultan menjadi Gubernur, dia tidak memiliki kekuasaan politik apa pun atas wilayahnya selain atas 3 urusan yang disebutkan di atas.
Dalam arus demokratisasi saat ini, seharusnya perjuangan keistimewaan Yogyakarta merupakan perjuangan untuk menjadikan pemerintahan lokal Yogyakarta sebagai institusi politik, bukan sekedar agen dari birokrasi pusat yang tidak memiliki otoritas apa pun untuk berkreasi, berinisiatif dan bereksperimen dalam melakukan pemerintahan sendiri yang sesuai dengan kondisi masyarakatnya sehingga pembangunan yang dilakukan tepat sasaran dan sesuai dengan kebutuhan serta kondisi masyarakatnya.[31] Kekuasaan politik yang dimiliki Kepala Daerah merupakan kekuasaan politik yang dimiliki oleh pemerintah pusat tetapi ditransferkan kepada pemerintah daerah sehingga tanggung jawab pun beralih dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.[32] Kekuasaan pusat yang ditransferkan ditentukan oleh undang-undang dan dilindungi oleh konstitusi.[33] Dengan demikian, dari sudut demokrasi, transfer kekuasaan merupakan wujud lain dari pembagian kekuasaan sehingga kekuasaan tidak menumpuk pada satu insitusi yaitu pemerintah pusat. Dengan kekuasaan politik yang dimiliki oleh pemerintah lokal, maka partisipasi rakyat dalam pemerintahan menjadi lebih nyata sebab rakyat lebih mudah menyalurkan aspirasi dan kebutuhan mereka sehingga makna pemerintahan sebagai institusi yang menyejahterakan rakyat dapat terwujud. Partisipasi rakyat bisa dilakukan melalui pemilihan umum untuk memilih anggota legislatif dan eksekutif. Partisipasi juga lebih mudah dilakukan oleh rakyat melalui civil society pada level lokal mulai dari tahap pengambilan keputusan, proses perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi atau umpan balik sebab pemerintahan lokal merupakan institusi politik yang paling dekat dengan rakyat sebagai “konsumennya”.

4. Menuju Ke Sistem Pemerintahan DIY Yang Demokratis

Harapan untuk menuju ke sistem pemerintahan lokal yang demokratis hanya terwujud bila sistem itu menjamin keterlibatan rakyat dalam pengambilan keputusan, adanya kebebasan dan kesamaan dalam masyarakat, sistem perwakilan dan sistem pemilu.[34] Harus diakui selama ini Sultan HB IX dan HB X mampu mengakomodir prinsip-prinsip demokrasi itu dalam pemerintahannya. Namun demikian, akomodasi itu belum terinstitusionalisasikan dalam sebuah sistem yang akan menjamin keberlangsungannya, tetapi sebaliknya berlakunya prinsip-prinsip itu masih bertumpu pada sifat pribadi Sultan sendiri. Bahayanya, bila suatu saat Sultan bukan lagi sosok elit tradisional yang mampu mengakomodir prinsip-prinsip demokrasi dan lebih mementingkan prinsip-prinsip kultur feodal yang menekankan pada pemusatan kekuasaan dirinya, bisa jadi akan muncul revolusi yang akan memojokkan dan merendahkan kedudukan Sultan sendiri di hadapan rakyatnya,[35] seperti yang terjadi di Inggris dalam Glorious Revolution (1688-1689)
Jadi, dari sudut pandang rakyat, mempertahankan Sultan dalam posisinya sebagai Gubernur justru merendahkan martabat Sultan untuk masa sekarang maupun masa depan. Untuk masa sekarang dimana Sultan hanya ditempatkan dalam posisi sebagai birokrat, bukan pejabat politik, sehingga tidak memiliki kekuasaan politik apa pun. Sultan tidak lain hanyalah seorang karyawan dari sebuah institusi pemerintahan, meskipun diberi gelar “gubernur” tetapi gelar itu tidak bermakna apa pun selain makna karyawan birokrasi.[36] Untuk masa depan, kedudukan Sultan seperti yang digambarkan oleh draft RUU ini juga berpeluang menimbulkan gerakan-gerakan rakyat yang menuntut pemerintahan DIY semakin demokratis dan tuntutan ini tidak lain ditujukan kepada Sultan yang adalah Raja mereka sendiri. Gerakan semacam itu bisa berbentuk revolusi seperti yang terjadi dalam Glorious Revolution, atau demonstrasi besar-besaran dengan mengungkapkan kata-kata yang bersifat merendahkan martabat Sultan sebagai Raja seperti yang terjadi dalam Reformasi Indonesia tahun 1998. Oleh karena itu, jalan terbaik untuk menyelamatkan kedudukan terhormat Sultan dan Paku Alam adalah memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik pada level lokal.[37]
Opsi ini juga menjadi salah satu opsi dari sekian banyak opsi yang ditawarkan dalam masyarakat Yogyakarta, bahkan opsi ini paling gencar diajukan oleh sejumlah civil society di Yogyakarta. Namun disini, penulis memberikan alasan yang berbeda dan posisi yang berbeda dari opsi memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik level lokal. Bambang Purwanto menguraikan opsi ini sebagai berikut
“Kelompok lain menganggap perlu dilakukan pemisahan antara kepala daerah dan kepala pemerintahan, dengan catatan kepala daerah merupakan hak khusus yang melekat pada Sultan dan Paku Alam beserta keluarganya. Dalam konteks itu perlu dilakukan pemisahan kekuasaan antara kraton dengan pemerintahan Propinsi DIY yang berpusat di Kepatihan…… Salah satu pendapat menyatakan bahwa Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman beserta Sultan dan Paku Alam hanya akan berfungsi secara kultural dan tidak berhak mencampuri urusan politik dan pemerintahan sehari-hari Propinsi DIY. Hal itu berarti kedudukan Sultan dan Paku Alam sebagai kepala daerah hanya berfungsi simbolis, yang terpisah dengan kepala pemerintahan yang merupakan penguasa riil Propinsi DIY. Sementara itu pendapat lain menyatakan pemisahan itu hanya berlaku bagi kraton secara insititusional, sedangkan secara individu seorang Sultan atau Paku Alam masih memiliki hak politik atas Propinsi DIY.[38]

Terhadap apa yang dikemukakan di atas, perlu dicatat, Pertama, opsi seperti disebutkan di atas mendasarkan diri pada kerangka demokrasi yang mau memisahkan Sultan dan Paku Alam dari politik sehari-hari demi demokrasi itu sendiri, bukan demi kehormatan kedudukan Sultan dan Paku Alam sebagai Raja di Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman. Kedua, fungsi simbolis Raja sangat asing bagi budaya Jawa sebab yang ada adalah “bahwa kedudukan Raja itu sebenarnya hanya mengesahkan saja kebijakan penyelenggaraan negara” yang dibuat oleh “pepatih, para menteri dan bupati juga para sentana (kerabat raja)”.[39] Ketiga, pembedaan Sultan dan Paku Alam sebagai institusi dan individu juga merupakan sesuatu yang asing bagi masyarakat Jawa. Konsep kekuasaan Raja bagi masyarakat Jawa didasarkan pada sesuatu yang dari atas (wahyu atau tejo) atau garis keturunan atau hal-hal magis lainnya yang tertuju pada pribadi itu, pada orang yang satu dan sama. Menjadi raja adalah sesuatu pinesthi atau tinitah[40] sehingga tidak ada distingsi antara individu dan raja dalam diri Sultan dan Paku Alam. Keempat, opsi ini juga tidak melihat peran Sultan dalam masa revolusi kemerdekaan sebagai penjamin dan penghubung antara Pusat dengan Yogyakarta.
Oleh karena itu, pemisahan kedudukan Sultan dan Paku Alam harus memperhatikan dimensi historis, kultural dan politik itu sendiri. Dari segi politik, pemisahan itu memperkembangkan demokrasi. Siapa pun yang menduduki posisi Sultan Kasultanan Yogyakarta dan Paku Alam Kadipaten Pakualaman tidak boleh mencampuri urusan politik daerah. Dari segi kultural, Sultan adalah Sultan dan Paku Alam adalah Paku Alam, bukan Kepala Daerah sebab istilah itu selain tidak dikenal dalam budaya Jawa, juga akan menimbulkan salah penafsiran pada tataran yuridis. Dengan menempatkan Sultan dan Paku Alam pada posisinya sebagai Raja, mereka menempatkan dirinya pada kedudukan yang terhormat di mata masyarakat sebab menjadi pihak yang independen dan bukan lagi menjadi birokrat yang harus tunduk pada atasannya. Secara historis, kedudukan Sultan dan Paku Alam tetap mewarisi apa yang dilakukan oleh Hamengku Buwono IX yaitu sebagai penjamin bagi pusat dan masyarakat Indonesia bahwa Daerah Istimewa Yogyakarta tidak akan pernah mau terpisah dari NKRI. Secara konkret, Sultan dan Paku Alam hanya memiliki wewenang untuk melantik lembaga eksekutif dan legislatif lokal yang dipilih oleh rakyat. Pelantikan ini menjadi simbol Raja menyerahkan kuasa politik kepada mereka yang sudah dipilih oleh rakyat dan sekaligus bertindak atas nama Presiden sebagai Kepala Negara. Seperti kedudukan Ratu Belanda, Sultan juga memiliki tugas untuk memberi rekomendasi rancangan peraturan daerah yang diusulkan baik dari pemerintah daerah maupun DPRD dan menandatangani peraturan daerah yang telah dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif lokal sebagai tanda bahwa isi peraturan daerah tidak mengandung unsur-unsur separatis.
Dengan posisi Sultan dan Paku Alam seperti ini, dipandang dari bawah (baca: Rakyat), rakyat Yogyakarta memiliki peluang memperkembangkan demokrasi di tingkat lokal sebab tidak ada insitusi politik yang akan menghalangi mereka berdemokrasi. Dipandang dari kepentingan Sultan dan Paku Alam sendiri, posisi ini masih memberikan ruang bagi penyebaran pengaruh melalui kesetiaan primordial yang dimiliki rakyatnya. Dipandang dari atas (baca: Pemerintah Pusat), Sultan dan Paku Alam menghapus kekhawatiran DIY akan memisahkan dari NKRI.
Dengan diberikannya jaminan bahwa DIY tidak akan melepaskan diri dari NKRI, sebenarnya sudah tidak ada alasan lagi bagi pemerintah pusat untuk tidak mentransferkan kekuasaan dan tanggung jawab kepada pemerintah lokal DIY. Transfer kekuasaan dan tanggung jawab itu meliputi segala urusan selain urusan-urusan yang ditentukan sebagai urusan tingkat pusat seperti tercantum dalam UU RI No.22 Tahun 1999 Pasal 9 dan UU RI No.32 Tahun 2004 Pasal 10. Dengan penyerahan semua urusan kepada Pemerintah Daerah DIY selain urusan-urusan yang dikecualikan oleh Pemerintah Pusat sebagai haknya, birokrasi daerah menjadi lebih ramping, tidak perlu ada lagi lembaga tingkat pusat selain lembaga tingkat pusat yang menangani urusan pemerintah pusat saja. Sedangkan, transfer kekuasaan dan tanggung jawab ke tingkat Kabupaten akan ditentukan oleh Pemerintah DIY tergantung kesiapan masing-masing kabupaten dan strategi pencapaiannya. Semua penyerahan urusan ini dan sekaligus kedudukan Sultan dan Paku Alam, harus diatur secara detil dalam tata peraturan perundang-undangan dan sekaligus undang-undang yang sudah ada harus direvisi untuk disesuaikan dengan undang-undang pemerintah DIY.[41]

5. Rekomendasi Untuk Draft RUU Pemda DIY

Berdasarkan uraian di atas ada beberapa hal yang perlu diperbaiki dalam draft RUU Pemda DIY ini yaitu:
a. Perlu dirumuskan dengan jelas bahwa struktur Pemerintah Provinsi DIY bersifat unik karena faktor historis dan kulturalnya. Demi menghormati kedudukan Sultan dan Paku Alam, mereka berdua diberi kedudukan sebagai Raja menurut wilayah yang sudah ada sejak sebelum kemerdekaan yaitu Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman. Kedua Raja itu digaji oleh pemerintah pusat sebagai pejabat politik di tingkat pusat.
b. Kekuasaan kedua Raja itu dibatasi dengan jelas yaitu hanya melantik badan legislatif dan eksekutif yang telah dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum dan menandatangani rancangan perda yang akan diajukan dan peraturan perundang-undangan yang telah disetujui oleh wakil-wakil rakyat di daerah.
c. Fungsi kedua raja itu adalah sebagai jaminan bahwa DIY tidak akan melepaskan diri dari NKRI.
d. Pejabat politik di tingkat daerah dipilih oleh rakyat, baik anggota legislatif maupun eksekutifnya.
f. Perangkat pusat di DIY hanya sebatas urusan yang ditentukan sebagai urusan pusat dan urusan-urusan lainnya akan ditangani oleh birokrasi tingkat daerah sehingga jumlah birokrasi menjadi lebih ramping.
g. Keistimewaan Yogyakarta diletakkan pada keunikan struktrur pemerintahan lokal dan urusan yang diserahkan. DIY memiliki Sultan dan Paku Alam sebagai jaminan kesatuan DIY dengan NKRI. dan pemberian semua urusan pusat kepada DIY karena adanya jaminan itu.
h. Perlu dicantumkan dengan jelas bahwa pemerintah pusat memberikan bantuan, supervisi dan dukungan bagi terwujudnya otonomi daerah di DIY serta semua peraturan perundang-undangan yang ada yang bertentangan dengan Undang-undang DIY ini harus direvisi agar terjamin pelaksanaan otonomi daerah di DIY seperti yang terjadi di Jepang pada tahun 1995. Selama dalam proses revisi itu, pemerintah DIY berhak mengatur urusannya dengan Perda yang disusun oleh wakil-wakil rakyat di DIY.

Daftar Pustaka
Budiardjo, Miriam (Ed). Aneka Kuasa dan Wibawa. Jakarta: Sinar Harapan, 1984

Burns, Danny et al. The Politics of Decentralisation. London: The Macmillan Press Ltd, 1994

Cheema, G. Shabbir et al. (Ed). Decentralization and Development Policy Implementation in Developing Countries. London: Sage Publication, 1993.

Finkle, Jason L et al.(Ed). Political Development and Social Change. New York: John Willey & Sons, Inc., 1966
Hirst, Paul et al. (Ed). Reinventing Democracy. Oxford: Blackwell Publishers, 1996

Jha, S.N. et al.(Ed.) Decentralization and Local Politics Reading in Indian Government and Politics-2. London: Sage Publications, 1999.

Karseno, Arief Ramelan (Ed). Dari Jogja untuk Indonesia Sebuah Wacana Kebijakan Publik. Yogyakarta: Pustaka Inspect, 2004

Mehden, Fred R. von der. Politics of The Developing Nations. New Jersey:1969

Moertono, Soemarsaid. Negara dan Usaha Bina Negara Di Jawa Masa Lampau. Jakarta : Yayasan Obor, 1985

Muramatsu, Michio, et al. eds. Local Government Development in Post-war Japan. New York: Oxford University Press, 2001

Rozaki, Abdur et al. (Ed). Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta. Yogyakarta: IRE Press, 2003

Sujamto, Ir. Daerah Istimewa Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jakarta: PT. Bina Aksara, 1988

Sularto, S.T. et al. (Eds.). Federalisme Untuk Indonesia. Jakarta: Kompas, 1999

Suwarno S.H., Dr. P.J. Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemerintah Yogyakarta 1942-1974 Sebuah Tinjauan Historis. Yogyakarta: Kanisius, 1994.

Endnote:

[1] Draft RUU dari Departemen Dalam Negeri yang diberikan kepada penulis pada tanggal 15 Oktober 2006
[2] Lih. Harry J. Friedman, “Decentralized Development in Asia Local Political Alternatives”, Decentralization and Development, eds. G. Shabbir et al (London:1983), hal.41
[3] Bdk. Ir. Sujamto, Daerah Istimewa Dalam Negara Kesatuan (Jakarta:1988), hal.172-182.
[4] Lih. Fred R. von der Mehden, Politics of the Developing Nations (New Jersey: 1969), hal.78
[5] Lih. Ir. Sujamto, Op.Cit, hal. 177
[6] Ibid, hal. 181-184
[7] Lih. Soemarsaid Moertono, Negara dan Usaha Bina-Negara di Jawa Masa Lampau (Jakarta: 1985), hal.35
[8] Bdk. Dr. P. J. Suwarno S.H., Hamengku Buwono IX dan Sistem Birokrasi Pemerintahan Yogyakarta 1942-1947 (Yogyakarta: 1994), hal.82-84
[9] Ibid, hal.86
[10] Ibid, hal.87
[11] Lih. Ibid, hal.243-251
[12] Lih. Ibid, hal.82
[13] Lih. Benedict R.O’G Anderson, “Gagasan Tentang Kekuasaan Dalam Kebudayaan Jawa, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa, ed. Miriam Budiardjo (Jakarta: 1984),hal.90
[14] Lih. Fred R. von der Mehden, Op.Cit, hal.78.
[15] Bdk. Ibid, hal.79 Teori Mehden perlu ditambahkan bahwa kekacauan itu dalam kasus Indonesia bukan hanya disebabkan oleh diperkenalkannya modernisasi tetapi juga sebagai akibat peralihan pada masa kemerdekaan.
[16] Ibid, hal.78.
[17] Lih. Andi A. Mallarangeng dan Ryaas Rasyid, “Otonomi dan Federalisme”, Federalisme Untuk Indonesia, eds. St. Sularto et al (Jakarta:1999), hal.17-21
[18] Lih. P.J. Suwarno, Op.Cit, hal.264.
[19] Lih. Lester G. Seligman, “The Role of Elites: Elit Recruitment and Political Development”, Political Development and Social Change, eds. Jason L. Finkle et al (New York:1968), hal.331
[20] Dr. P.J. Soewarno, Op.Cit, hal.218
[21] Bdk. Ibid, hal.230
[22] Lih. Ibid, hal.285-286
[23] Ibid, hal.318
[24] Ibid, hal.309
[25] Harry J. Friedman, Loc.Cit, hal.35
[26] Ibid, hal.41
[27] Ibid, hal.55
[28] S.S. Meenakshisundaram, “Decentralization in Developing Countries”, Decentralization and Local Politics Reading in Indian Government and Politics-2, eds. S.N. Jha et al (London:1999), hal.61
[29] Dalam Draft RUU itu juga tidak dicantumkan bagaimana mekanisme pertanggungjawaban Sultan kepada rakyat atau DPRD dan bagaimana seandainya Sultan melakukan tindak pidana.
[30] Bdk. Gideon Sjoberg, “Traditional and Transitional Societies Folk and “Feudal” Societies”, Political Development and Social Change, eds. Jason L. Finkle et al, hal.51.
[31] Bdk. John Stewart, “Democracy and Local Government”, Reinventing Democracy, eds. Paul Hirst et al (Oxford: 1996), hal.41
[32] Bdk. S.S. Meenakshisundaram, Loc..Cit. , hal.60. Lih. juga Andrew Heywood, Key Concepts in Politics (New York:2000), hal.237
[33] Ibid, hal.58
[34] Lyman Tower Sargent, Contemporary Political Ideologies A Comparative Analysis ( Illinois:1978 ), hal.33
[35] Bdk. . Fred R. von der Mehden, Op.Cit, hal.76
[36] Lih. Dr. P.J. Suwarno, S.H. Op.Cit, hal.188. Struktur masyarakat Kasultanan Yogyakarta terbagi menjadi 3 yaitu bangsawan (bandara), pegawai (abdidalem) dan rakyat jelata (kawuladalem). Sultan dalam tradisi Jawa termasuk golongan bangsawan, bukan pegawai (abdidalem) seperti dalam asas dekonsentrasi.
[37] Lih. Bambang Purwanto, “Kata Pengantar Keistimewaan Yang Sarat Beban Sejarah”, Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta, eds. Abdur Rozaki et al (Yogyakarta: 2003) hal. xii-xiv
[38] Ibid, hal. xii-xiii
[39] Ir. Sujamto, Op.Cit, hal.176. Sujamto mengutip pembicaraan antara Paku Buwono II dengan Pangeran Mangkubumi dari catatan kaki M.C. Riklefs, Jogyakarta Under Sultan Mangkubumi1749-1792, Oxford : Toronto Press, 1974, hal. 42.
[40] Bdk. Soemarsaid Moertono, Op.Cit , hal.19
[41] Lih. Michio Muramatsu et al, “Understanding Japanese Intergovernmental Relations: Perspectives, Models, and Salient Characteristics,” Local Government Development in Post-war Japan, eds. Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal, Ikuo Kume (New York: 2001), hal. 18. Di Jepang, pelaksanaan UU Otonomi Daerah diikuti dengan revisi 500 undang-undang yang sudah ada agar sesuai dengan UU Otonomi Daerah. Pemerintah Pusat Jepang menyerahkan 398 urusannya kepada Pemerintah Daerah dari 561 urusan yang ada.

ABSTRAK

Penelitian atas pemikiran Machiavelli ini memakai pendekatan kualitatif dalam bentuk penafsiran atas pemikirannya sebagaimana tertuang dalam buku The Prince, The Discourse dan The Art of War. Permasalahan penelitian mencakup pelaksanaan dan persiapan ekspansi militer, arti penting ekspansi militer bagi kekuasaan politik dan bentuk kekuasaan politik bagi kebesaran Florence. Penelitian ini bertujuan untuk memahami pemikiran politik Machiavelli mengenai kekuasaan politik dan ekspansi militer sebab selama ini pemikiran Machiavelli hanya dipahami berisi satu tema kekuasaan politik saja.