Oleh Heru Wahyu Jatmiko, dalam Diskusi Ilmiah Mingguan LEKAP, 2 Mei 2008 di Aula LEKAP Cikini, Jakarta

Sumber: B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, 5th Ed., London : Routledge, 2001, Ch. 6 The Politics of Bureaucracy, hal.219- 259

ISI TULISAN

Bab ini memfokuskan pembahasan mengenai hubungan antara birokrasi dengan pejabat politik di dalam pemerintahan. Ada dua hal yang akan dibahas berkaitan dengan birokrasi dalam pemerintahan modern yaitu persyaratan yang diperlukan untuk memerintah dan peran birokrasi dalam pembuatan keputusan. Untuk itu pertama-tama, Peters memberikan 6 kriteria dari Richard Rose yang aslinya dimaksudkan untuk mengukur sebuah partai politik tetapi oleh Peters dimodifikasi untuk mengukur apa yang harus dilakukan oleh aktor politik guna mengefektifkan pemerintahan dalam bidang kontrol dan pengarahan.

1. Maksud-maksud kebijakan : ideologi lembaga birokrasi. Setiap birokrasi memiliki gagasan-gagasan mengenai bagaimana pemerintahan harus dijalankan. Gagasan-gagasan inilah yang dimaksudkan dengan ideologi dalam birokrasi. Ada 2 tipe ideologi birokrasi yaitu lemah (soft) dan keras (hard). Ideologi lemah berkaitan dengan program kerja birokrasi sedangkan ideologi keras berkaitan dengan ketertarikan birokrasi untuk memelihara kebijakan-kebijakan yang telah ada dan memaksakan seperangkat prioritas kebijakan baru. Meskipun demikian ide-ide kebijakan birokrat bisa berubah karena keterkaitan mereka dalam keanggotaan kelompok profesional dan karena adanya peningkatan kualifikasi dan pelatihan profesional sehingga birokrasi didominasi oleh pengetahuan spesialis profesional. Perubahan kebijakan itu dilakukan bila dukungan politik dan dukungan masyarakat dianggap cukup memadai.

Perbedaan peran birokrasi dalam hal ideologi birokrasi di antara negara-negara bersumber dari perbedaan independensi birokrasi dari kontrol politik yang terpusat sehingga semakin independen birokrasi semakin besar peran ideologi birokrasi, perbedaan efektifitas kepemimpinan politik sehingga semakin efektif kepemimpinan politik semakin kecil peran ideologi birokrasi, perbedaan lamanya menduduki jabatan dalam birokrasi serta pola sikap terhadap ideologi birokrasi. Sikap birokrat yang memandang perlunya peran aktif birokrasi akan menjadikan birokrasi memainkan peranan yang penting.

2. Tersedianya sarana “yang bukan tidak dapat bekerja”

Birokrasi bekerja berdasarkan kriteria feasible yaitu kemampuan program dijalankan melalui prosedur operasi standard dari badan birokrasi. Kriteria ini menjadikan birokrasi berada di bawah tegangan antara inovasi kebijakan dan ketaatan pada prosedur. Ketaatan kepada prosedur ini bervariasi tergantung pada tradisi, budaya, sifat politik dan sifat strukturalnya sehingga ketaatan itu bisa karena definisi diri dari pemerintah dan administrasi cenderung berperilaku yuridis, bisa juga karena ada tekanan dari luar sehingga birokrasi takut untuk melanggar prosedur dan prosedur dijadikan benteng perlindungan terhadap tekanan-tekanan tersebut.

3. Persaingan di antara birokrasi-birokrasi dalam masalah anggaran untuk membiayai program-programnya dan kebijakan-kebijakannya yang membawa akibat pada semakin besarnya pemerintahan dan birokrasi berorientasi melayani kelompok tertentu yang memainkan peranan penting dalam percaturan politik.

4. Pemegang posisi-posisi. Birokrasi memegang kendali atas informasi dan keahlian yang dibutuhkan dalam pembuatan keputusan dan sekaligus memegang kunci dalam mengimplementasikan kebijakan. Itulah sebabnya para pejabat politik menemui kesulitan untuk mengendalikan birokrasi karena kedua posisi penting dari birokrasi.

5. Dimilikinya ketrampilan manajerial. Ketrampilan manajerial ini dilihat dari kemampuan menjalankan organisasi secara terus menerus. Namun ketrampilan ini tidak bersifat menyeluruh. Persoalan umum dari manajemen birokrasi adalah tidak adanya output yang bisa dijadikan ukuran. Masalah ini di banyak negara menjadi perhatian pemerintah masing-masing.

6. Sebuah prioritas tinggi diberikan dalam mengimplementasikan kebijakan. Kegagalan implementasi kebijakan oleh birokrasi disebabkan oleh banyak faktor yaitu adanya benturan kepentingan dengan para politisi lokal, jauhnya kontrol dan kontak birokrat eselon bawah dengan pemerintah pusat, adanya ideologi birokrasi yang mengakibatkan birokrasi memiliki tujuannya sendiri yang berbeda dengan tujuan atau kebijakan pejabat politik, dan yang lebih penting lagi adalah jarang pejabat politik yang paham mengenai mekanisme prosedural atau substansi kebijakan seperti yang dimiliki oleh para birokratnya sehingga mempersulit kontrol mereka atas birokrasi.

Lebih lanjut Peters menjelaskan birokrasi dan pejabat politik memiliki senjata pamungkas masing-masing. Untuk birokrasi, senjata utamanya adalah informasi dan keahlian sehingga mereka lebih tahu bagaimana membuat keputusan. Informasi ini sering “diperdagangkan” melalui subsidi yang diberikan legislatif. Kemampuan birokrasi lainnya adalah kemampuan membuat keputusan secara cepat karena kemampuan organisasi dan karena dimilikinya informasi untuk itu serta karena birokrasi tidak perlu mempertimbangkan konstituennya. Kemampuan berikutnya adalah kemampuan birokrasi untuk memobilisasi dukungan politik di legislatif guna memperoleh dana dan otonomi kebijakan melalui sejumlah isu politik tertentu yang sangat sensitif bagi kelompok-kelompok dalam legislatif. Keunggulan lain yang dimiliki birokrasi adalah keterpisahan dari politik sehingga keputusan birokrasi tidak perlu terpengaruh pada perlunya mempengaruhi emosi pemilihnya. Ideologi birokrasi juga menjadi senjata yang ampuh bagi birokrasi untuk membenarkan segala tindakan mereka. Keunggulan terakhir dari birokrasi adalah sifat permanen dan stabilitas yaitu sulitnya memecat dan memindahkan birokrat sehingga mereka bisa selalu menjalankan strategi menunggu dan menunda untuk menjalankan program.

Lembaga politik juga memiliki senjata pamungkas. Pertama-tama adalah legitimasi. Yang dimaksud dengan legitimasi ini adalah kekuasaan formal dan konstitusional untuk menjalankan sesuatu yang harus dijalankan oleh pemerintah. Dengan demikian, tindakan birokrasi haruslah secara legitim didasarkan pada aktor-aktor yang dilukiskan dalam konstitusi yaitu lembaga politik. Kedua, yaitu kekuasaan di bidang keuangan yang sangat dibutuhkan oleh birokrasi untuk kelangsungan hidupnya sehingga proses anggaran menjadi salah satu hal yang sangat penting dalam politik birokrasi. Ketiga, otonomi birokrasi yang dituntut bisa menjadi senjata bagi lembaga politik sebab otonomi itu berkaitan dengan keuangan. Lembaga politik mempergunakan hal ini dalam rangka memperoleh konsesi informasi atau berkenaan dengan isu-isu tertentu lainnya. Keempat, lembaga politik sebagai wakil rakyat sehingga bisa memobilisasi kemarahan massa serta bisa mendorong rakyat melawan birokrasi.

Ada pun strategi birokrasi (bureaucratic ploy) meliputi, pertama, perencanaan (planing). Perencanaan menjadi sarana untuk membebaskan kebijakan publik dari aspek yang memecah belah karena pengambilan keputusan dilakukan dalam suasana rational. Juga perencanaan menjadikan pengaturan ekonomi nasional dan aspek kebijakan nasional berada di tangan birokrasi. Perencanaan membutuhkan keahlian sehingga sulit dimengerti oleh para politisi dan hanya dimengerti oleh birokrat yang memang mempelajari model ekonometri yang rumit. Konsekuensinya, jarang para politisi yang akan menghambatnya. Tambahan lagi, kesatuan bulat dari perencanaan sehingga mengubah satu bagian berarti akan mengubah semua membuat para politisi enggan untuk mengubah perencanaan. Kedua, anggaran. Menganggarkan untuk program memerlukan informasi, keahlian khusus untuk membuat ramalan dan sekaligus memerlukan analisa intensif selama setahun. Informasi dan keahlian itu berada di tangan birokrasi. Institusi politik sendiri tidak memiliki orang yang bisa selama setahun penuh melakukan kontrol terhadap anggaran sehingga lebih suka percaya begitu saja pada birokrasi. Keempat, digunakannya dewan penasehat untuk merumuskan kebijakan oleh lembaga politik. Tetapi keanggotaan dewan penasehat ini sebagian besar diambil dari birokrat, begitu juga masukan-masukan yang dibutuhkan dewan ini pun diperoleh dari birokrasi sehingga dewan ini bisa digunakan oleh birokrasi untuk memperoleh kendali atas kebijakan.

Ada pun strategi politisi (politicians’ ploy) adalah pertama mendirikan lembaga ahli untuk mengawasi penggunaan anggaran dan bertanggung jawab langsung kepada politisi eksekutif seperti lembaga OMB di USA. Kedua, membuat organisasi itu tersebar, tidak lagi terjadi pemusatan kekuatan, dengan cara membatasi kekuasaan pimpinan birokrasi, mereorganisasi birokrasi dan memperluas jumlah staf. Semuanya ini bertujuan agar politisi eksekutif bisa mengontrol anggaran dan kebijakan birokrasi. Ketiga, membuat kontra staf yaitu para pemimpin politik memiliki staf dan informasi sendiri untuk mengechek kebenaran birokrasi. Keempat, manajerialisme yaitu menekankan peran manajerial pada birokrasi. Dengan manajerialisme ini terbuka peluang untuk melakukan rekrutmen dengan cara kontrak dan instrumen balas jasa lainnya guna memotivasi dan menghukum manajer senior di pemerintahan. Kelima, mendorong birokrasi berorientasi untuk melayani masyarakat. Keenam, membuat kontrol atas staf yaitu siapa yang menduduki jabatan puncak birokrasi ditentukan oleh pemimpin politik sehingga bisa ditanam orang-orangnya di dalam birokrasi. Ketujuh, di negara-negara komunis yang berpartai tunggal, partai dimasukkan ke dalam birokrasi sehingga birokrasi memiliki kesamaan ideologi dengan partai dan memudahkan kontrol politik atas birokrasi. Ketujuh, dalam pemerintahan militer, militer dipakai untuk mengontrol birokrasi.

KOMENTAR ATAS ISI TULISAN.

Pemikiran Guy Peters memberikan pemahaman menyeluruh mengenai kompleksitas permasalahan yang ada dalam birokrasi dan ketika harus berhadapan dengan birokrasi. Pemahaman ini memberikan wawasan bahwa ternyata pandangan ruwetnya dan bertele-telenya birokrasi seperti dalam iklan TV ternyata ada di mana-mana di seluruh dunia ini, tidak hanya di Indonesia.

Menurut hemat kami, untuk kasus Indonesia, sebenarnya masalah kontrol terhadap birokrasi bisa dilakukan oleh eksekutif dengan memanfaatkan pola budaya patron-klien yang masih kental di masyarakat Indonesia. Dengan membuka diri terhadap aneka pengaduan masyarakat dan sikap keras dan tegas dari eksekutif, setidaknya akan mengurangi sikap tidak profesional dari birokrasi. Selain itu, eksekutif juga harus segera setelah menduduki jabatannya membuat sejumlah aturan baru bagi birokrasi yang bertujuan menghapuskan aturan-aturan lama yang saling bertentangan dan menjadikan aturannya sendiri sebagai standard kinerja birokrasi. Langkah ini berdasarkan pemikiran bahwa birokrasi bekerja berdasarkan aturan. Untuk itu, eksekutif harus membuat kabinet ahli, bukan kabinet koalisi seperti sekarang ini.

Banyak sumbangan pemikiran yang diberikan oleh Guy Peters untuk mencari alternatif penyelesaian masalah birokrasi, hanya masalahnya apakah eksekutif mau membenahi atau tidak?

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s